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一、制定行政處罰法的意義
近年來,隨著改革開放和經濟文化事業的迅速發展,行政機關的監督管理職能急劇增加,為了有效履行廣泛的監督管理職責,越來越多的行政機關開始運用行政處罰手段。據調查,1991年,僅北京市
行政機關實施的處罰行為就達800多萬次,其中罰沒款物處罰700多萬次,折合金額9000多萬元,警告拘留違法人59.9萬人次,吊銷許可證、責令停業756起,拆除違章建筑2000多起。行政機關廣泛行使處罰
權,對于制止和糾正違法行為,維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認,目前的行政處罰也存在一些問題:一是現有處罰手段跟不上,難以制止和糾正日益增多的違法行為;二是行政機關亂設處罰、濫施處罰現象日益嚴重,侵犯了公民法人合法權益,也損害了法律尊嚴,影響了政府和人民群眾的魚水關系。為此,必須盡快制定一部行政處罰法,統一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言,制定處罰法的作用表現為以下幾個方面:
(一)制定處罰法有利于監督保障行政機關依法行使職權,有效完成行政管理任務。
由于缺少一部統一的行政處罰法,行政機關在行使職權遇到很多困難。(1)違法現象日益增多,行政機關現有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起,1990年時達1.3萬起,衛生檢疫違法案1990年177起,1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。(2)執行處罰缺乏有力手段,非法干預和妨礙執法現象十分嚴重,據反映,北京市每年查處900萬起違法案件,除現場處罰外,有近500萬起處罰決定存在執行問題,完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統1990年發生妨礙公務案件1.7萬起,造成13名執法人員死亡,754人重傷,35人致殘。(3)處罰制度不健全,引發的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中,絕大多數都是對處罰不服引起的,但由于立法對行政處罰的依據、證據要求、程序、原則及幅度等內容的規定不統一、不明確,給行政機關造成較大被動,使法院也難以審查裁決。(4)由于財政體制和立法不配套,致使行政機關處理罰沒款項做法不一,為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題,制定一部行政處罰法已非常必要。
(二)制定處罰法有利于保護公民法人的合法權益。
由于缺少法律限制,行政機關亂設處罰、濫施處罰,侵犯公民法人合法權益的現象十分嚴重,主要表現在以下方面:(1)行政機關隨意設定處罰權,超出法定幅度規定人身罰、財產罰,致使設卡罰款泛濫成災、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉、區自行設定各類處罰,嚴重破壞法制統一和法律尊嚴,侵犯公民法人合法權益。(2)某些行政機關鉆法律空子,在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下,顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現了"以罰款養執法",以罰款解決獎金、福利,亂開財源的混亂現象,嚴重影響了政府形象。(3)行政機關處罰管轄權不明確,出現多個機關爭奪一項處罰權,"互相打架"。如海關與公安、工商對走私的處罰、食品衛生與質量監督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經常發生的摩擦糾紛。據統計,目前已有16對機關在處罰管轄權方面出現爭執和矛盾。由于多機關處罰和重復處罰,給公民法人帶來不公正的處罰后果。(4)行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據規則,出現大量罰款不開收據、扣押財產不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權等隨意處罰現象,侵犯權公民法人合法權益。因此,制定行政處罰法對于限制監督行政權力,保護公民法人合法權益具有重要意義。
(三)制定處罰法對于健全法制,配合行政訴訟法實施具有重要意義。
行政訴訟法的頒布實施,在事后監督行政行為方面發揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關隨意設定處罰權、不公正行使處罰權的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監督,避免違法處罰實施造成的損害。為此,制定一部處罰法,對行政機關享有什么處罰權、如何行使處罰權作出嚴格限制規定,有利于配合行政訴訟法實施,完善對行政行為的事先監督機制,也有利于維護和加強法制統一。
(四)制定處罰法對于轉變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統觀念,加快改革開放均有重要意義。
傳統上政府管理注重計劃與命令、強調制裁與禁止,助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念,忽視了說服與指導、服務與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入,這種傳統的管理經驗與觀念已經很難適應現代商品經濟管理模式。現代經濟要求政府多服務,少計劃,多指導,少命令,多監督,少制裁。為此,必須改變目前這種多機關職能交叉、爭搶處罰權,為了罰款而罰款,忽視指導與服務的現狀。而重新劃分處罰權,轉變單一處罰職能、增強服務與指導觀念必須通過統一的立法才能完成。
有同志認為,制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規,因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執行不力等問題,不必另起爐灶制定一部統一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關爭奪處罰權、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的,而是立法缺乏協調、行政組織權限不明、財政體制局限性、執法人員素質低等多種因素相互作用造成的,要解決這些問題,也不是制定一部處罰法就得以根除的。
我們認為;這些同志的看法雖有一定道理,但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫治百病的靈丹妙藥,其作用也是有限的,但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現存的問題。一是通過規定處罰設定權的歸屬來限制各級政府濫設處罰的權力,從而結束所有機關均可創設處罰的混亂現狀。二是通過規定處罰程序規則切實有效地保障受處罰人的合法權益,消除行政處罰的任意性和不公正現象,同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執行。
二、行政處罰立法中的幾個問題
(一)關于行政處罰的種類問題
行政機關普遍反映,現有處罰手段不夠,難以有效制裁違法相對人。例如,市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題;漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策;交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此,我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段,同時對現有一些處罰手段加以修改和調整。例如,申誡類處罰應建立警告登記和累積轉罰制度,對多次受過申誡罰的違法人應轉換適用更重一類的處罰。規定申誡罰的必要公開制度,使之發揮有效的威懾力。財產罰應解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關與執行機關分離開來,避免處罰者獲益不處罰者失職的現象。將沒收非法所得、扣押
、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責令賠償""責令履行某種義務"等決定的性質問題,特別要解決"責令性決定的"的執行問題。增加勞役罰內容,通過恢復原狀等勞役措施教育違法人。除此而外,應當明確行政機關適用人身罰具備的條件和范圍,規定除公安機關外,其他任何機關均不得適用人身罰手段。
至于如何在處罰法中規定處罰種類,我們認為應當采用歸類與列舉并用的方式。即規定行政機關可以采用申誡罰、財產罰、行為罰、人身罰的同時,還應規定幾種主要處罰形式的適用方式,如警告登記累積制度,罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。
(二)行政處罰種類的設定問題
行政處罰事關重大,只有特定層級的國家機關才有權規定處罰種類。對哪些機關有權設定哪類處罰,理論和實踐界有較大爭議。一種意見認為,只有法律、法規有權規定處罰,人身罰只能由法律規定,其他任何機關及組織都無權規定并適用處罰。另一種意見認為,根據目前我國立法現狀,取消規章的處罰設定權是不合適的,因為規章是多數行政機關的執法依據,而且已經規定了不同形式的處罰,因此,應當允許規章設定一些非人身罰。還有同志認為,既然法津賦予地方政府諸多的管理職責,并允許市、縣、鄉制定在本地區內具有普遍約束力的規范性文件,那么就應當認可地方政府設定部分處罰的權力,體現"權責一致"原則。
我們認為,行政處罰涉及公民、法人基本人身財產權益,必須由特定的立法機關規定,這是保障人權,維護法制統一的基本前提。行政機關規定處罰必須有法律授權,而且授權的范圍和規定處罰的行政規范必須受一定的限制。從我國目前處罰設定狀況看,由最高行政機關國務院依據法律授權設定部分處罰是必要的,但只能就非人身權方面設定處罰。其他行政規范可依授權規定一些實施細則和標準,而不能創設處罰權。
除對設定處罰的機關作一定限制,還應該對設定處罰的文件加以限制,即任何機關都不得通過非正式的規范性文件,如政策、通知、技術標準、規程設定行政處罰權。
(三)行政管理權與處罰權的關系
關于管理權與處罰權的關系,理論和實務界有二種意見。一種意見認為,行政管理權與處罰權是兩種不同性質的權力,行使兩類權力的機關應當分離。至于分離到什么程序,有兩種方案,一是相對分離,在同一個機關內,行使管理權的機構與行使監督處罰權的機構分離開,使監督處罰機構專司處罰及執行,不進行一般管理活動。二是完全分離,行政管理機關與監督處罰機關完全分開。各機關原有的處罰權從管理部門分離出來,組成若干相對獨立的綜合監督處罰機構。如目前地方從城建、交通、衛生、公安、稅務、工商部門分離出來的綜合執法隊、市容監察組織等就屬這一類。
另一種意見認為,管理權和處罰權是不可分離的兩項權力,處罰權是行政管理權的一部分。例如,許可證管理中,吊銷許可證是處罰的一種形式,但是,很難將吊銷權從許可證管理權中分離出來。
解決好管理權與處罰權的關系,有利于減少行政處罰管轄沖突,也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如,由多機構組成的統一市容管理組織負責維護市容的各項工作,不僅減少多機并爭奪管轄權的現象,而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。
(四)法規競合與一事不再罰原則
一個行為違反兩個以上法律規范的,行政機關應如何處罰,這是一個法規競合行為。例如,某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為,可能違反治安管理處罰條例、漁業法、環境保護法等多個法津。在目前行政管理權交叉重疊、法規不斷增多的情況下,如果允許各個行政機關依據各自的法律對某一行為分別作多次處罰,顯然有失公允。對此,有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規范為"一事",較寬的理解是一個行為違反多個法律規范也算"一事"。由于每一行為,每一事都可以進行不同層次的多次劃分,而且處罰機關也不止一個,所以,也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。
我們認為,一事不再罰原則是保障公民法人合法權益,防止行政機關專橫武斷的重要原則,應當在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定,必須考慮目前處罰機關職權交叉重疊的現狀。為避免行政執法機關失職不處罰或越權濫處罰,應當將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內。例如,某司機出車時被交通警察以尾燈不
亮為由處罰一次,在他駕車回單位期間,交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。
那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題,目前有兩個方案:一是參照刑法中法規競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理,即一個違法行為違反多個法律規范,由其中量罰最重的機關處罰。但這種方式
存在一個問題,即會出現各機關爭奪或推脫處罰權、互不通氣現象。第二個方案是重新整合行政執法機關,改變傳統上"一個機關執行一部法律"的習慣,將擁有相同或類似職權的行政機關合并,由綜合性執法機關對同一違法行為進行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認為這種方案是合理且可行的。
(五)行政處罰權的委托問題
行政處罰權涉及公民法人的人身財產權,應由法律規定的有權行政機關行使。但是,由于個別部門執法任務重、條件跟不上,遂將自己的處罰權委托給下級機關和所屬機構同級其他機關,非行政機關、個人去行使。隨著委托處罰權現象日益增多,交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執法中也暴露出許多問題。第一,誰有權委托?并不是任何行政機關在任何情況下都可以將自己的處罰權委托出去。委托機關必須是依法享有處罰權的機關。本身沒有處罰權或其處罰權來自其他機關委托的組枳不得委托。例如,接受公安機關委托的鄉(鎮)政府不得再將其處罰權委托他人行使。第二,委托必須符合什么條件?委托必須有法律、法規、規章依據。同時也必須符合其他定法條件。第三,委托應履行哪些手續?有些行政機關向個人組織委托處罰權時不辦理任何手續,致使委托隨意性增加,委托后責任不明確。為此,應通過立法明確委托處罰權的必經程序,如簽定委托書、劃分雙方責任,約定委托權限、范圍及期限。第四,委托處罰的責任歸屬如何?目前委托處罰的責任并不明確,具體做法也不一樣。例如委托權限內的處罰行為由誰負責?委托權限以外責任由誰承擔?有同志認為,無論處罰是否超出委托權限,都應由委托機關負責。第五,行政機關的派出機構是否無須委托行使行政機關的權力?有同志認為,目前大城市的街道辦事處、派出所等擔負大量行政職責,相當于一級行政機關,但又沒有明確的執法主體地位,引訟被告資格的混亂。為此,應當明確其獨立執法的地位,不必履行一般委托手續。
(六)行政處罰程序問題
行政處罰程序不完備是比較嚴重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面:處罰程序種類不全、沒有關于溯及力和時效的統一規定、證據規則不明確、缺乏有效的執行措施和執行保障、協助執行不力等。
1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節、條件的違法行為實施的制裁,可以分為幾種類型:普通處罰程序,即通過正常程序實施的處罰,原則上應履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序;特別處罰程序,對緊急情況下或是非清楚的現場違法行為實施的處罰,如強行制止、糾正、現場處罰等。特別程序可以省略某些手續,如通知、聽證等,但有的事后應補正。
2.時效規定少。對違法行為的處罰必須有時間限制,即超過追究時效,不應再施處罰。治安處罰條例規定為6個月,是否該時效規定也適于其他種類的處罰?我們認為立法原則上可規定為6個月,其他法律法規另規定的除外。
3.處罰適用規范的溯及力不明確。行政機關適用的法律、法規前后規定不一致的,處罰應本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為,不適用新法律處罰。對過去開始,持續到新法律實施后的違法行為,應適用較輕的法律予以處罰。
4.證據規則不明確。行政處罰往往涉及轉瞬即逝的違法行為,難以收集到明白無誤、雙方當事人共同認可的證據。加上行政證據涉及專業技術問題,行政機關根據現有條件,也無法象刑事偵查一樣,收集到準確完整的證據。為此,應當確立
幾項特殊的行政證據規則。如處罰只需主要證據確鑿、對于某些現場處罰,如交通警察對違反交通規則的處罰、市容部門對無照經營者的小額處罰和糾正行為,訴訟中處罰機關不負舉證責任,只有在受罰人證明執法人員與其有私怨惡意的情況下,執法機關才舉證。現場筆錄在受罰人不簽字的情況下,只需兩個以上執法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應當負法律責任。
(一)執法人員力量與需要承擔的職能不匹配
蘇辦發〔2014〕1號文件明確指出:試點鎮綜合執法機構作為鎮政府的職能機構,代表鎮政府統一行使由鎮政府承擔的除限制人身自由以外的行政處罰權,以及與行政處罰權相關的行政強制措施權、監督檢查權,并具體負責相關行政管理事項的日常監管。根據文件要求,試點鎮綜合執法局不但要承擔行政處罰職能,還要承擔相應的日常監管職能。試點鎮綜合執法局等職能機構是在鎮行政、事業編制總量不突破的前提下通過調節編制組建的,這就決定了綜合執法局的編制難以大幅度增加。所調研的試點鎮,執法人員最多的張浦鎮也只有22人。現有的人員力量難以承擔起下放的幾百項行政處罰權。
(二)人員專業技能與需要承擔的工作任務不適應
縣級職能部門下放給試點鎮的行政處罰權,權力多、領域廣,而且農業、環保、食藥等很多領域的行政執法工作專業性很強。目前試點鎮雖然采取了跟班學習、加強培訓等措施,但一些執法領域專業性偏強的特點,導致一些執法工作在試點鎮難以得到有效開展。省、市業務主管部門和試點鎮綜合執法機構的工作指導機制尚未建立,上級業務主管部門組織的業務培訓、案件評查等工作很難直接顧及到試點鎮。
(三)銜接不暢和運行機制不健全
有的地方沒有按照基本目錄的要求下放、承接行政權限;有的地方下放給試點鎮的行政權限多且時間緊,試點鎮暫時無力承接;有的地方縣級職能部門與試點鎮沒有建立有效銜接、平穩過渡的工作機制,有的縣級職能部門對試點鎮的行政指導、業務培訓和監督檢查工作不到位;試點鎮獲取上級的工作部署和要求、有關政策的信息渠道不暢;有的行政許可事項審核受理,省、市主管部門僅認可縣級,試點鎮難以具體操作;有的試點鎮的綜合執法機構和日常管理機構的職責沒有完全厘清。銜接機制和運行機制的缺失,導致部分領域出現執法監管的空白地帶和真空現象。
二、加強基層農業行政執法工作的對策
(一)穩步做好權力下放和承接
按照蘇辦發〔2014〕1號文件“凡試點鎮確需且能夠承接的行政權限,都應賦予試點鎮行使;試點鎮暫時無法承接的行政權限,要積極創造條件,成熟一批,賦予一批”的工作要求,積極穩妥做好權力下放和承接工作。一是有序下放。在縣級政府編制、法制工作部門的指導下,縣級主管部門和試點鎮加強協調,充分考慮到試點鎮的實際需求和承接能力,在“可放”和“能接”之間找到平衡,下放一批試點鎮能“接得住、管得好”的常用行政處罰權,對專業性特別強、實踐中不常用的權限暫緩下放,并明確放權部門的指導和監督職責,確保權力平穩下放。昆山市2012年下放給張浦鎮行政處罰權655項,其中農業類134項。根據一年多來的實踐,根據張浦鎮的實際承擔能力,為防止市場監管出現真空情況,昆山市政府下發了《市政府關于停止張浦鎮人民政府行使相關市級部門下放的部分綜合執法職權的通知》(昆政發〔2014〕49號),決定自2014年10月1日起停止張浦鎮人民政府行使涉及燃氣管理、農業投入品、藥品醫療器械等方面的191項綜合執法職權。停止的191項綜合執法職權中農業類的有99項。二是有力承接。試點鎮對縣級職能部門下放的行政處罰權,細化落實承接實施方案,優化、充實人員配備,做好權力承接各項工作。三是有效行使。縣級職能部門加強對下放權力運作的指導、培訓,試點鎮綜合執法局對承接的行政權力要履職到位,避免出現下放權力懸空的現象。
(二)加強試點鎮綜合執法機構隊伍建設特別是專業人才的培養
隨著權限的大量下放,試點鎮面臨人手少、任務多,權力大、能力不夠的情況,急需提高綜合執法人員法律素質和執法水平,避免試點鎮擴權帶來的“隱性違規”,構建權力運行的有效機制。縣級職能部門必要時可定期派人員充實試點鎮的行政執法力量,適應新的管理體制需要。試點鎮應通過引進專業人員、加強業務培訓、派員到縣級相關執法機構跟班學習等方式,加速培養各執法領域的專業執法人才,適應權限下放后執法工作需要。
(三)完善各項運行機制
1,對于該糾紛性質的認定,區公安局認為,汪某屬于妨礙執行公務的違法行為,由此對汪某進行了處罰,筆者認為對汪某的行為認定為妨礙執行公務的行為這種定性是錯誤的,判斷一個行為是不是執行公務的行為有以下標準:(1)該行為實施者必須是公務員或者是法律、法規授權的組織的正式工作人員,或者是行政機關依法委托的執行公務的人員;(2)該行為實施者必須出于執行公務的動機和目的;(3)該行為必須在行政職權范圍內進行,不得超越職權。單純以公務人員的行為是否在工作崗位和工作時間內進行判斷是不恰當、不全面的。行政機關執行公務應當遵循法定的方式和程序,應當表明身份,可以通過著裝、出示證件或佩帶有關值勤標志等方式表明自己的公務身份。在本案中,任某是工商局干部系國家公務人員,但他的買蘋果的行為并不屬于執行公務的行為,因此汪某對其不滿進行毆打并不是對公務行為的妨礙。該糾紛是個典型的民事糾紛,即平等主體任某與汪某因買賣關系發生的民事糾紛,因此區公安局對汪某行為定性為妨礙公務的行為并依據行政處罰法相關規定對其進行處罰是錯誤的。
2.從案情得知,對于任某和王某的民事糾紛,區公安局直接根據《治安管理處罰條例》第19條的規定,作出拘留10天的處罰決定,并責令汪某賠償任某的全部醫藥費200元。筆者認為這種行為雖不失合法性,因為調解畢竟不是處罰的必經程序,但從常理上來說,該糾紛屬于民事糾紛,根據民法中的自愿協商原則,先對于他們倆的糾紛進行調解處理更為恰當。根據《治安管理處罰條例》第9條規定,公安機關可以調節處理因民間糾紛引起的打架斗毆或者毀損他人財物等情節較輕的違反治安管理案件。本案中,任某與汪某之間因商品買賣發生民事糾紛,他們之間發生了打架斗毆行為,可先由區公安局進行調節,經區公安局的調節,汪某與任某之間若達成了協議,比如達成了汪某對任某支付醫療費,賠償道歉的協議,區公安局可以不對汪某進行處罰;經區公安局調節,汪某與任某之間未達成協議,或者他們達成了協議,但是當事人雙方不履行調節協議的,去公安局應當依法對汪某進行處罰,并告知任某可以就民事爭議提起民事訴訟。
二.關于汪某不服區公安局的處罰的救濟問題。
本案中,區公安局認為,汪某屬于妨礙執行公務的違法行為,根據《治安管理處罰條例》第19條的規定,作出拘留10天的處罰決定,并責令汪某賠償任某的全部醫藥費200元。汪某對這個處罰不服。由于行政處罰是屬于具體行政行為且該案件是復議選擇案件,即當事人可以先申請復議,對復議決定不服的,再向法院提訟,也可以直接向法院提訟。因此這是對汪某來說,有兩種救濟措施,一。依法提起行政復議。二直接提起行政訴訟。
1.依法提起行政復議。⑴.行政復議當事人。汪某可以依法提起行政復議,在這個行政復議法律關系中,復議申請人是汪某,若汪某死亡,則他的近親素可以取得申請資格;因為行政復議法規定行政復議被申請人,是做出被申請復議的具體行政行為的行政機關,做出處罰的行政機關是區公安局,因此復議被申請人是區公安局;復議機關如果沒有例外情況是行政復議被申請人的上一級機關,因此本案中復議機關是區公安局的上一級機關即市公安局。本案中存在行政復議第三人,因為汪某與該行政處罰存在利害關系,因此應列汪某為行政復議第三人。⑵行政復議的申請與受理。汪某應該在知道具體處罰之日起60日內提起行政復議,不可抗力或者其他正常理由耽誤的時間,不計入復議期間。區公安局應當在受到汪某的行政復議申請后5日內進行審查,以決定是否受理,對不符合受理條件的,決定不予受理,并書面告知申請人;對于不屬于本機關受理的,告知汪某向有關的行政復議機關提出;若不數以前兩種情形的,自市公安局的負責處理行政復議的辦事機構收到汪某的行政復議申請之日起即為受理,復議申請材料不全或者表述不清楚的,辦事機構應該書面通知汪某補正,汪某無正當理由逾期不補正的,視為汪某放棄行政復議申請;汪某按照補正通知的要求補正的,復議申請仍自辦事機構收到之日起受理。⑶行政復議的審理。行政復議原則上采用書面審理方式,即市公安局根據書面材料查清案件事實并作出行政復議決定,當事人以書面像是提出自己的申請意見和答辯意見,以書面形式提交和運用證據;汪某提出或者市公安局的負責處理行政復議的機構認為有必要的時候,可以采取書面審理以外的方式,即向有關組織和人員調查情況,甚至可以實地的調查核實證據,可以聽取汪某、區公安局以及任某的意見,甚至可以采取聽證的方式審理。在市公安局的行政復議決定作出前,汪某說明理由,并且經市公安局內負責行政復議的辦事機構的同意,汪某可以自愿撤回行政復議申請,撤回后汪某禁止以同一事實和理由提出行政復議申請。行政復議機關應該在受理復議申請之日起60日內作出行政復議決定,若情況復雜,不能在60內做行政復議決定,經市公安局的負責人批準,并告知汪某和區公安局,可以延長至90日內做出行政復議決定。⑷行政復議的結案,行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查,提出意見,經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后,按照下列規定作出行政復議決定:
(一)具體行政行為認定事實清楚,證據確鑿,適用依據正確,程序合法,內容適當的,決定維持;(二)被申請人不履行法定職責的,決定其在一定期限內履行;(三)具體行政行為有下列情形之一的,決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法;決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的,可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為:1.主要事實不清、證據不足的;2.適用依據錯誤的;3.違反法定程序的;4.超越或者的;5.具體行政行為明顯不當的。該案中市公安局經查認為,汪某的行為性質屬于侵犯他人人身權利,根據《治案管理處罰條例》第22條的規定,仍然處以汪某10天的拘留,賠償任某200元的醫藥費。⑸復議期間原則上不停止具體行政行為的執行,因此汪某如果向市公安局提起行政復議,在復議期間,區公安局仍然可以對汪某執行行政拘留和罰款的決定。2.直接提起行政訴訟。汪某也可不經復議直接提起行政訴訟。⑴該案行政訴訟的管轄。在地域管轄方面,該案被訴具體行政行為為區公安局對汪某的行政拘留決定,直接限制原告人身自由,屬于限制人身自由的案件,不僅可以由被告所在地人民法院管轄,也可以由原告所在地的人民法院管轄。在級別管轄方面,該案不屬于上級人民法院管轄的第一審案件,因此應由基層人民法院管轄,因此該案若汪某直接提出行政訴訟,則由汪某所在地或者區公安局所在地的基層人民法院管轄。⑵行政訴訟當事人。行政訴訟原告必須是認為其合法權益受到具體行政行為侵害的人,汪某認為他的合法權益受到了區公安局的行政處罰行為的侵害,因此在該案中原告為汪某。公民、法人或者其他組織直接向人民法院提訟,作出具體行政行為的行政機關是被告,在該案中,行政訴訟被告是區公安局。“同提訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織,可以作為第三人申請參加。”任某是治安違法行為的被害人,公安機關能否公正地處理汪某的違法行為,直接涉及到其合法權益能否得到保護,人民法院對案件的判決結果也就直接影響其權利義務。因此,任某與被訴的具體行政行為有利害關系,可以作為第三人參加訴訟。⑶行政訴訟的和受理。該案中,汪某應該在知道作出行政處罰之日3個月內,向法院,因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期間的,在障礙消除后的10日內,可以申請延長期限,由人民法院決定,由于不屬于汪某自身的原因超過期限的,被耽誤的時間不計算在期間內,若汪某因人身自由受到限制而不能提訟,被限制人身自由的時間不計算在期間內。人民法院受到狀后,應當進行審查,審查處理的期限為7日,應當在七日內立案或者做出裁定不予受理。⑷行政訴訟審理中的特殊制度。法院對該案件的審理期限為3個月,從立案之日起計算,其中鑒定、處理管轄爭議或者意義以及中止訴訟的時間不計算在審限內。人民法院審理行政案件,以法律和行政法規、地方性法規魏依據。地方性法規使用于本行政區域內發生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件,并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據。在該案件宣告判決或者裁定前,汪某申請撤訴,或者區公安局改變其所作的行政處罰決定,汪某同意并申請撤訴的,是否允許,由人民法院裁定。⑸行政訴訟裁判。人民法院經過審理,根據不同情況,分別作出以下判決:(一)具體行政行為證據確鑿,適用法律、法規正確,符合法定程序的,判決維持。(二)具體行政行為有下列情形之一的,判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為:1、主要證據不足的;2、適用法律、法規錯誤的;3、違反法定程序的;4、超越職權的;5、檻用職權的。(三)被告不履行或者拖延履行法定職責的,判決其在一定期限內履行。(四)行政處罰顯失公正的,可以判決變更。⑹訴訟期間,不停止具體行政行為的執行。但有下列情形之一的,停止具體行政朽為的執行:
(一)被告認為需要停止執行的;(二)原告申請停止執行,人民法院認為該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失,并且停止執行不損害社會公共利益,裁定停止執行的;(三)法律、法規規定停止執行的。因此本案中,訴訟期間原則上不停止具體行政行為的執行,即區公安局可以對汪某執行行政拘留處罰決定,如有例外除外。
社會管理在我們國家包含著若干復雜的價值判斷,例如在政治學體系中社會管理所包含的價值判斷就是在社會系統中進行合理的權力分配,進行適當的利益平衡。而用社會學的眼光來觀察,社會管理則是要實現國家對社會過程的有效統治、國家對社會關系的有效處理,國家對社會角色的有效分配等。在行政管理學中,社會管理的基本價值則是強化行政對社會的干預和控制,強化政府行政職能在行政管理中的體現等。也許社會管理的諸種價值判斷和理念是可取的,但是我們認為在現代法治國家社會管理的理念必須回歸到法治中來。我們允許學術上有關社會管理理念的多元化存在,但是我們不能夠容忍在社會治理過程中同樣賦予社會管理理念不確定的元素。也就是說我們應當用行政法強化社會管理的理念,通過提煉和強化使社會管理理念與行政法治理念相融合,使現代行政法治理念成為真正意義上的社會管理理念。
2以行政執法重塑社會管理的意識
從概念上來講,社會管理是一個涵蓋內容較大的系統,在某種層次上講還包含了文化的因素,其中所包含的事項眾多,需要管理的內容比較繁雜。但是對于社會管理的意識來講,從內涵的角度來講,卻有著與之較大的差別,相對來講范圍較窄。社會管理意識是一種主觀上的認知行為,是一種意識領域的執行思維,主要表現在社會公職人員以及行政主體在進行社會管理的過程中所表現出來的一種思維認知。社會管理的過程具有公眾性,公職人員在執行的過程中,需要秉承公平、公正、公開的態度,從理性的角度出發,嚴格按照國家所賦予的權利來參與社會管理,但是很多時候恰恰出現了相反的現象,破壞了這種和諧,過多的將自己的情感片面的帶入工作中,為我國社會管理的意識造成了不良影響。這種行為的出現,對于社會公眾參與社會管理的意識造成了一定的打擊,大大的降低了參與的積極性,制約了社會公眾權利實現的職能,所以可以認為,這是一種公權對私權壓制的行為。因此,我們必須以行政法意識構造社會管理意識,我們必須樹立一種科學的社會管理意識,我們必須用行政法意識來統攝社會管理意識,我們必須對我國行政法意識中的陳舊部分進行更新甚至創新。這樣便使行政法意識與社會管理意識予以統一。
3以行政執法設計和實現社會管理的秩序
1.1工商行政管理執法手段弱化
在推進工商管理行政政執法現代化的過程中,一個比較明確的目標就是逐漸轉變政府職能,逐漸使全能政府成為有限政府,把政府管制變成政府管理。這一理念打破了傳統行政法制中我國政府職能無所不包的局面,為工商行政管理部門更好更有效地成為服務型行政部門起到了有力的推動作用。但是,現實中,過度簡化后的政府職能在現代社會日趨復雜的社會關系中并不能應對自如,作為行政機關,其執法手段有被一味弱化之嫌。我國的工商行政執法,由于相關制度不健全,公眾法律素質普遍不高,在行政機關沒有相應的強硬執法手段的情況下,毀滅證據、轉移財產、逃避制裁、抗拒處罰的情況時有發生,不考慮國情和實際,對行政執法手段一味弱化,必然導致執法的疲軟。我國在近年來不斷借鑒西方發達市場經濟國家的法律和文化,特別是對行政執法手段和執法保障的削弱,體現了西方立法技術中減弱國家干預,限制行政職權的理論。這為我國的法律制度盡快和國際接軌具有重要意義。但是在我國處于社會主義初級階段,市場經濟體制尚不完善,公眾的法律素質、執法環境和法律體系均不完善情況下,將西方經過幾百年的法制建設后才相對完善的執法制度,搬到市場經濟初級階段的中國,不可能帶來預期的效果。從歷史上看,只有《投機倒把行政處罰暫行條例》和《中華人民共和國企業法人登記管理條例》兩個行政法授權工商部門在監督檢查時可以行使凍結、劃撥、封存、暫扣等專項行政強制性手段。但是后來《商業銀行法》規定:只有法律規定凍結的才能凍結,沒有法律規定就不能凍結。這就致使工商管理部門在監督檢查時候常常處于尷尬處境,對某些違法經營行為心有余而力不足。在《反不正當競爭法》中賦予了工商部門主動監督檢查權、調查檢查權、強制措施權。可以對違法行為及物品加以限制,可責令被檢查的經營者說明商品來源時,相對人往往拒絕回答,要求其暫停銷售不得轉移時,相對人往往拒絕簽字,事后商品不知道去向。《反不正當競爭法》規定了監督檢查部門在調查取證中的詢問、查詢、復制、檢查等權力,但未明確授予查封、扣押財產等強制措施權。行政處罰權與行政強制執行權相分離,工商部門做出行政處罰決定后,不具備強制執行的權力,削弱了工商行政管理機關執法的嚴肅性、權威性,無形之中放縱和助長了違法經營行為。
1.2工商行政管理執法受地方保護主義干預嚴重
工商行政管理機關在行政執法過程中由于諸多原因,受到“地方保護主義”干預嚴重。“地方保護主義”是當今中國比較流行的一種風氣。雖然地方保護主義弊端重重,但在實踐操作中,但凡在任的地方官員,都會自覺不自覺地投入到地方保護的實際行動中。目前地方各級政府把發展作為第一要務,采取各種優惠政策,改善投資環境,吸引外來投資。地方保護主義者認為,工商行政管理對外來投資企業的檢查,對企業的違法行為的處罰,會影響投資人的積極性,破壞投資環境。一些地方政府甚至認為,發展是硬道理,只要有產值、有稅收,不管是什么企業都可以投資興辦,甚至不顧中央的政令,想方設法地變通處理,把一些對環境、資源破壞嚴重的項目都放行準辦。為此,他們認為工商行政管理是阻礙地方經濟發展的絆腳石,私自決定未經政府允許,工商行政管理部門一律不得到企業進行檢查和實施處罰,企業違法一般不罰或按下限處罰。
1.3工商行政管理行政指導作用沒有充分發揮
行政指導指的是行政主體在其職責任務和管轄的事務范圍內,為實現一定的行政目的,采用說服、教育、示范、勸告、告誡、鼓勵、建議、指示等不具有法律強制力的方法促使相對人為或不為一定行為的非強制。20世紀60年代以來,行政指導在實行市場經濟的國家就得到了越來越廣泛的運用,成為對傳統的行政執法的重要補充。
行政指導屬于不具備法律強制力的柔性行政行為,主要以示范、勸告、建議、鼓勵等非強制性方式,行政指導作為一種新型的行政手段,廣泛運用于各個行政領域,是市場經濟條件下政府施政的中心,在現代行政中具有重要地位。行政指導還屬于“積極行政”的范疇。古典市場經濟條件下的行政是消極行政,政府管得越少越好。由于社會經濟生活日益復雜化和多樣化,公益和私益需要兼顧,效率和公平要平衡,社會成本需要降低,社會福利需要增進,凡此種種都需要行政行為由消極轉為積極。現代社會生活需要行政指導以靈活多樣的方式,有效地對經營行為進行干預指導。工商行政部門隨著市場經濟的不斷深入,出現了各種新情況和新問題,有些復雜情況無論是行政立法還是人大立法都難以完全適應工商行政管理職能的客觀要求。這就需要工商行政管理部門在行政執法過程中,有針對性地給經營者下達提醒、建議、勸告、警示等“行政指導書”,幫助他們改善經營管理,改正不當行為,提高經濟效益。當然,行政機關應當嚴格監管市場主體,對違法者要依法予以懲處。通過嚴格的依法管理和執法,促使市場主體遵循法律道德,做到誠信經營。維護消費者利益。但真正有效的管理并不是一味的“管”。執法也不是單純的“執罰”。更主要的是根據具體情況實事求是的處理好市場行為中的一些具體問題。能給予經營者正確的指導,能促進法制社會的建設。工商行政管理部門作為服務型行政部門出現,應該借助他們對法律法規掌握理解的優勢,對市場主體多些耐心的疏導,善意的提醒,幫助他們少出問題,少走彎路,防患于未然,這樣同時也減輕了行政管理的任務。行政指導作為工商行政管理機關的行政方式,更多的應該以不自覺的方式被運用,但在我國實際中,這一先進理念的貫徹落實還有很大一段距離。行政指導的作用還遠未充分發揮。
2優化工商行政管理行政執法的對策
行政的法治化和現代化不是一蹴而就的,而是一個漫長而漸進的過程,工商行政管理的法治化之路也是如此。通過對我國工商行政管理行政執法的缺陷分析,立足我國工商行政管理法治建設的現狀,借鑒國外市場監管的先進經驗,現將對工商管理依法有效行政的建議提示如下。
第一,完善工商行政管理法制體系。
我國目前在政府職能地位和機構配置的法律依據存在有不便于操作,條文不細、規定過于原則,靈活性差等不足之處。完善工商行政管理法制體系,加強行政管理組織發建設,加強市場體系監管立法,解決各類市場監管無法運用工商行政管理綜合性職能,發揮職能合力作用迫在眉急。應該以《反不正當競爭法》、《反壟斷法》、《消費者權益保護法》和《合同法》等為重點,加快實施細則或單項配套法規的制定,解決工商行政基本法操作性不強的問題。加快舊法的修改完善步伐,解決掉新舊法規自相矛盾、執法依據不統一的問題。
第二,加強工商行政管理執法。
從上文分析,我們發現,工商行政管理執法存在很多缺陷。改進工商行政管理主要要加強化執法保障,改善執法環境、完善執法程序、加強行政指導等。
市場經濟發達國家對市場監督機構賦予了較強的執法手段,工商行政機關除在監督檢查時可以行使凍結、劃撥、封存、暫扣等專項強制手段和詢問、查詢、復制、檢查等權力外,可以明確授予查封、扣押財產等強制措施權,把行政處罰權與行政強制權結合起來,提高工商機關執法的權威和嚴肅性。
在改善執法環境方面,除了解決法規滯后和法規矛盾問題。要多加取得各級黨委政府的支持和理解。化解地方保護主義和工商行政管理之間的對立情緒矛盾。應該采取措施“對各級政府依法行政提出明確要求,要明確各級政府的責任。”國家要把依法行政和營造公平競爭的市場環境作為地方政府考核指標、公正評價政府的工作政績。要把維護市場秩序和經濟保障的責任落實到相關政府。工商行政管理機關也要按照轉變政府職能、建立服務型工商的要求,進一步規范執法行為。要通過自身行為的規范來贏得政府對執法工作的支持和理解。地方保護主義的主要目的是發展地方經濟。工商行政管理部門首先要支持地方經濟發展,樹立服務觀念。“運用工商行政管理職能,支持地方經濟發展的指導思想不能變;在地方黨委領導下的領導關系不能變;積極參與完成地方政府交辦的工作任務不能變;與地方黨委政領導的工作聯系職能和感情不能變”。
第三,加強行政指導。
行政指導不具備法制強制力,行政相對人是否接受行政指導,完全聽其自愿。但是工商行政管理部門可以通過比較具體的行政指導方案,達到行政指導的良好效果。可以從下面幾個方面著手規劃。第一,加強市場準入秩序行政指導,提升市場主體監管服務水平。第二,加強市場競爭秩序行政指導,提升公平交易執法水平。第三,加強市場交易秩序行政指導,提升維護消費者權益水平。第四,加強企業信用建設行政指導,提升信用監管服務水平。第五,加強知識產權保護行政指導,提升工商部門維護市場主體合法權益的水平。第六,加強處置市場突發事件行政指導。提升工商部門公共管理水平。
1.商主體的獨立性。
商主體的營利行為的特殊性決定了其主體的獨立性,因而要求具有特殊的組織形式、行為規范、以及責任承擔方式。
中世紀的商人基于其獲得的特許狀,尚可以成為得以經營商事行為的特權階層,法國大革命以后的近代商法賦予商人以獨立的商主體資格則純粹是出于一種技術上的安排,除了使其獲得了從事商經營的“特權”外,并未賦予商主體以任何特權,而且通過對商行為的市場嚴格準入限定以及對商主體更加嚴格的要求,對商主體設置的較原民事主體嚴格的多的限制。因此說,中世紀商人身份昭示的是一種非商人所不能企及的特權,近代以后的商人身份則只是意味著商人營業能力與資格的確認,而并非特權。 在現代社會中,何者可以經商,經商者應該具備那些條件,經商者的權利義務如何,都是與商主體相關的基本問題,并通過商主體的確立而確定。國家、政府、社會對經濟活動的控制、干預、引導也主要是通過對商主體的調整來實現的,同時,商主體也是實現政企分開、區別營利部門與非營利部門、營利行為與非營利行為的法律依據。正是由于商主體資格條件等對于其他方面的特殊要求使得實踐中傳統民法所不能解決的問題得到解決,并實現了國家對于社會經濟活動的有力調整。
而商主體作為一種特殊的利益階層,不再單純作為一種身份的特征,而是具有了直接的可轉讓的財產內容。從以上商主體的確立、特性可以看出抽象的商主體概念及其基本制度有著獨立的價值,在商事基本制度上發揮著獨特的作用。
2.商行為的獨立性。
商行為作為一種特殊的法律行為,既具有法律行為的共性,又有其自身的特征,而正是這些專屬于商行為的特征,使商行為表現出獨立的特性。商行為的特征可以概括為:第一、商行為是以營利為目的的法律行為商法以促進和保護商事交易中的利益實現為主旨,具有營利性。以營利為目的使商行為區別于行政行為、司法行為、公益行為等非以營利為目的的行為。傳統商法更以營利為商事實施主體的終極目的。此營利不是一時的短暫的,而是行為主體應當至少在一段時間內連續不間斷的從事某種同一性質的營利活動,因而也可以稱之為是一種職業性營利行為。
第二、商行為一般是商主體所從事的行為從各國商事立法的情況來看,任何法律行為都是由特定主體所從事才會具有相應的法律所規定的法律效力。因此,商行為即商主體所實施的營業行為,也只有商主體所從事的商行為才能體現這種商事交易的特殊性。商行為明顯不同于一般民事行為,理應以特殊的規范特殊規制。因此,商行為更加強烈的體現出商法的獨立特性。
本報訊 記者蔣安杰2010年中國法學會行政法學研究會日前在山東省泰安市舉行。本次年會由中國法學會行政法學研究會主辦,山東省人民政府法制辦公室承辦。來自最高人民法院、最高人民檢察院、國務院各部門、國務院法制辦、地方人民政府、地方人民法院、高等學校、科研機構、律師事務所等行政法理論界和實務界的專家學者參加了此次會議。
開幕式由山東省政府法制辦公室主任高存山主持。在開幕式上,山東省副省長李兆前代表省委、省政府致歡迎詞。隨后,中國法學會副會長周成奎在會上作了重要講話,周副會長對一年來中國行政法學的發展以及中國法學會行政法學研究會的工作給予了高度肯定。隨后,中國法學會行政學研究會會長應松年教授致開幕詞。
應松年會長在致詞時說,這次會議是具有紀念意義的大會。行政法學研究會成立整整25年,光陰似箭,行政法學研究會如果按照現在學生念書算,也已經是碩士畢業了!今天可以說是個畢業典禮,也是新學期的博士開學典禮吧!我們欣喜地看到,行政法學隊伍不斷壯大,人才輩出。本次年會的主題為“社會管理創新與行政法”,到會的二百二十余名會議代表還是歷史上最積極參與的代表,提交157篇論文,170萬字,是提交論文最多的一次年會,創歷次年會之最。
應松年會長特別表達了本次年會在五岳獨尊的泰山舉辦,期望我國行政法學研究也能早日達至“巔峰”狀態的心愿。
在為期兩天的討論中,與會專家學者分別圍繞社會管理創新與行政法、弱勢群體保護、村民自治、志愿者立法和群體性事件五個議題展開,共有13名發言人就相關專題作了主題報告,13名評議人參與點評,共計八十余名參會代表參與了自由討論,并從不同的角度發表了自己的觀點,或肯定、或質疑、或溫婉謙和、或針鋒相對,妙語連珠、精彩紛呈,無不展現出深厚的學術積淀和敏銳的問題意識,年會討論不斷涌現。
通過對調查問卷進行科學分析,我們得到主要壓力源可以分為四大類:工作自身性質、組織管理制度、單位人際關系、個人前途發展。這四大類壓力源主要原因為:
(1)工作自身性質近些年來我國公路網線快速發展,大量新建公路投入使用。隨著公路網線的快速發展,交通運輸行業也在迅猛發展。交通管理機構執法隊伍作為維護保證交通運輸正常合法運行的主要單位,在這個過程中承擔了極大的工作壓力。長期加班以及公路執法時容易遇到意外傷害等等因素的影響下,對交通行政執法人員來說造成了極大的工作壓力。
(2)組織管理制度由于我國正處在深化改革的關鍵時期,雖然各個企事業單位在組織架構以及管理模式上逐漸顯現出人性化等等一系列先進的發展趨勢。但是由于長時間的傳統思想的存在,大量機關領導仍存在管理方式粗暴簡單,家長作風濃厚的問題。所以,組織管理制度對交通行政執法人員產生了極大的壓力。
(3)單位人際關系根據調查結果我們發現,人際關系也是交通行政執法人員產生壓力的主要壓力源。主要原因有具體兩個方面,一個是單位人員組成比較復雜,已產生誤解。另一方面是由于基層員工眾多,晉升崗位有限所導致的。
(4)個人前途發展由于沒有一個正常意義上的晉升渠道,所以在單位中容易產生沒有成就感與不被認同感的產生。這種思想的蔓延嚴重的影響到了執法隊伍的心理健康。成為了主要的壓力產生原因。
2改進措施
2.1工作自身改進措施
(1)加強人事甄別:對交通行政執法人員的招聘一定要進行心理壓力測試,保證工作人員有較強的心理抗壓能力。
(2)豐富工作內容:加強工作變動,保證員工不對工作產生厭倦感。
(3)合理安排工作:在工作安排上合理化,減少長期工作對員工產生的壓力。
2.2組織管理制度改進措施
(1)進行目標管理:設定工作目標,提升員工工作熱情。
(2)進行領導作風改革:改善領導工作作風,豐富領導工作方法手段。杜絕家長式粗暴簡單的工作作風。
2.3職業發展改進措施
(1)建立良好健康的職業晉升渠道,滿足員工的進步愿望。
(2)給予一定程度的現金獎勵,彌補員工內心失落感。
2.4人際關系改進措施
(1)建立良好的上下級溝通渠道,緩解由于上下級溝通不暢導致的工作壓力。
(2)處理好同事之間的溝通關系,加強同事之間的溝通渠道,減少同事之間的誤解造成的壓力。
3結論
根據調查結果,我們可以具體得到以下幾點結論:
(1)執法人員的主要壓力源為:工作自身性質、單位人際關系、組織管理制度、個人前途發展。人事管理則應對與壓力源應當適度進行控制,過大則會影響工作人員正常的生活與工作。
(2)大多數的壓力均為負面壓力,對執法人員的生理與心理健康均會產生較大影響。
(3)壓力的緩解不能僅僅局限與針對個人過著單位,也要加大人事管理改革力度,加快人事管理改革步伐。從而從源頭上緩解壓力的產生。
論文關鍵詞:杭州市政市容行政管理執法工作
隨著杭州市“構筑大都市,建設新天堂”目標的確定,城市管理執法體制也必須適應新形勢的要求,與國際通行規范和慣例接軌,把城市建設管理領域進一步納入依法決策、依法管理、依法運行的軌道,使城市管理效率得以進一步的提高,公民、法人和其他組織的合法權益得以切實保護。在經過大量的調研論證的基礎上,杭州市于2001年9月正式開始了集中城市管理行政處罰權試點,這是我市城市管理執法體制的新開端。
實行集中城市管理行政處罰權這一新的城市管理執法體制,是我市積極探索大都市城市管理模式的重要步驟。實行管理與執法分離,不僅有利于行政主管部門集中精力強化行政管理職能提高管理效率,有利于消除重復執法和執法空白,降低執法成本提高執法效率而且有利于建立城市管理不同行政主體之間相互監督的工作和約束機制。但是,從理論的研究和實踐的過程來看,管理與執法相分離后,新的體制所發揮的作用和效果,仍需要我們不斷的關注和總結。
一、正確認識(界定)行政管理與行政執法的關系
行政管理和行政執法貫穿于城市管理的全過程,是城市管理的兩個重要方面,兩者的目標一致,就是要把城市管理好。因此,管理與執法都必須以同志“三個代表”重要思想為指導,以一切有利于城市社會經濟的快速持久發展,有利于為人民群眾創造良好的工作和生活環境為目標,通過互相協作、互相配合并切實發揮各自的作用,確保城市的健康發展,使杭州真正成為居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、創業的天堂。
研究城市管理領域的行政管理與執法,首先要明確兩者的內涵與關系。行政管理是城市管理的基礎和核心,對城市的發展起主導和支配作用。在市場經濟條件下,行政管理的主要內容是:制定有關社會經濟發展的法律、法規、政府規章、政策措施、行業標準;依據法律、法規、政策措施等進行各類社會經濟行為的行政許可審批、核準、備案;培育市場、規范市場,把好市場準入關并加強監管;為各類經濟主體提供服務。因此,行政管理是根據各行業的特性,為保證城市正常運轉,使法人和自然人在一定的范疇中合法經營、安全消費、正常活動,這種管理活動是城市發展過程中深層的、內在的要求。
行政執法的主要內容是:以行政管理法律、法規、政府規章和政策措施、國家有關行業標準及行政管理部門的行政審批結果等為依據,通過對社會各經濟主體的社會實踐活動行為的檢查,發現違法、違章行為并進行糾正和處罰,以最大限度地減少社會經濟活動中損害國家和他人利益的違法現象。對違法事件的發現以主動巡查、受理舉報和與管理部門聯合檢查為主要途徑。因此,行政執法所表現的通常是通過對城市表層的、顯見的違法行為進行及時有效的制止、糾正和處罰,使其符合管理部門對城市管理設定的標準,保證城市的正常運轉。
根據行政管理與行政執法的不同性質,我們認為兩者雖然都是城市管理的重要方面,但之間存在著明顯的區別,即:行政管理和行政執法在城市管理中所處的環節不同,行政管理是前置管理,行政執法是行政管理的后置手段,應服從、服務于行政管理。行政管理和行政執法在城市管理中所針對的層次不同;行政管理是城市管理深層次的內在的要求,行政執法是表層的外象的要求。行政管理和行政執法在城市管理中的要求不同,行政執法講究執法的證據、執法的程序和行政處罰的合理性,行政管理為使執法定性、裁量準確,在管理中應盡量明確詳細。
值得指出的是,我市目前實行的行政管理與執法相分離的體制,其行政執法的形式是指相對集中部分城市管理行政處罰權。在我國城市管理領域擁有行政處罰權的部門有公安、工商、稅務、市政、市容、規劃、綠化、環保等,這些部門對公民、法人及其它組織的違法行為實施行政處罰,對維護行政管理及正常的社會秩序起到了積極作用。但由于行政處罰實施過于分散,存在不少弊端。相對集中行政處罰權可以減少一些弊端。為此,我市經國務院批準,相對集中了公安、工商、規劃、衛生、環保、市政公用、市容環衛等7個方面的部分行政處罰權,以解決行政機關因職能交叉而出現的多頭處罰現象,從而加強城市管理。相對集中行政處罰權并不是集中所有行政管理權,更不是集中法律法規對某些行政管理領域明確規定的特定處罰權。
加深對行政管理與行政執法的理論認識,有助于我們避免在推行新的城市管理體制時的一些模糊認識。我市的行政管理與行政執法分離實踐已有半年,在我們的實踐中無論是一些領導還是許多管理于執法人員,不同程度地還存在著一些不正確的認識,突出的表現在以下方面。
一是以為行政處罰權集中后行政執法可以代替行政管理。這顯然違反集中行政處罰權的初衷。市政府169號令明確規定,城市管理行政執法部門行使市政公用、市容環境衛生管理等七個方面的行政處罰權。這表明行政執法僅僅是行使行政處罰權,是不能代替行政管理的。二是認為集中行政處罰權僅僅是行使處罰的手續。使行政執法部門變成了處理違法案件的“法院”和判官。這里主要涉及的是行政管理應管到什么程度,行政執法從哪個環節開始的問題等。行政管理應管到什么程度,行政執法從哪個環節開始這其實是一個難以界定的工作。行政執法與行政管理在實際工作中必定有交叉。三是以為有了行政執法隊伍就可以解決城市管理中存在的所有問題。對行政執法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導因素,致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現的問題統統推給行政執法部門。
城市管理涉及的部門很多,管理的面也很廣。因此正確認識行政管理和行政執法中存在的問題,明確界定管理和執法的職責和關系,能夠促進行政管理和行政執法各部門之間分工協作,有計劃的開展工作,促進城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理與行政執法的銜接協調機制
我市實施集中行政處罰權試點工作時間不長,從實際效果看有積極的一面,也存在不少問題。要切實提高城市管理水平,確保城市管理體制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理與行政執法之間的有效銜接機制,解決存在的問題。從市政市容管理的角度看,除了前述的認識問題外,當前市政市容行政管理與行政執法中存在以下問題。
1·管理與執法之間聯系溝通不夠,相互尊重配合不夠
管理部門有些行政審批的信息不能及時、準確、全面地傳遞到執法部門。執法部門進行行政處罰、要求相對人補辦手續交納賠償金的信息也不能及時、準確、全面地反饋到管理部門。存在“以罰代批”和“該罰不罰”現象。如違法占道、挖掘,違法運輸建筑渣土,執法部門實施了處罰后,未告知當事人到市政市容管理部門補辦審批手續,也未將處罰情況及時反饋給市政設施管理部門,造成執法和管理脫節;管理部門發現違法行為應移交執法部門處罰的而不移送,以補收費用來了結此事等。
此外,在管理與執法人員之間還存在著不相互協作配合的情緒,有的部門對對方反映的情況敷衍了事,隨意應付,甚至不尊重。
2·行政執法內容不全面,多側重于面上的突擊,存在空白點
根據市政府的有關規定,目前行政執法尚有不少地方沒有介入。特別是不能及時消除非面上的違法現象,在燃氣、供排水、公交等公用事業管理上的行政執法基本處于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·執法人員專業素質不夠,難以深入查處違法行為
對于一些專業性、技術性、安全性較強的違法案件,由于執法人員素質不高,業務不熟,一方面難以查處,另一方面還會造成行政管理部門,損害行政相對人的合法權益。因缺少管理部門的參與和監督,在自由裁量權限范圍內確定處罰額度,執法人員具有較大的隨意性,容易造成執法合法不合理,甚至造成執法不嚴、不公、隨意執法。
4·技術手段落后造成執法不力
對一些技術性較強的違法案件,需要借助一定的專業技術資料和設備,執法部門缺少必要的鑒定手段,造成執法困難。如對新建、改建、擴建的工程項目是否按規定建設、配套節約用水設施,因涉及的技術標準、技術規范、設備工藝的掌握較難,執法機構難以鑒定;再如各類地下管線結構與分布比較復雜,執法部門難以全面掌握,這就對地下管線上的違章確認增加了難度。
5·缺乏行政管理與行政執法部門之間的相互監督制約機制
執法部門的以罰代管、管理部門發現違法事件不移交處罰,致使該補辦審批手續的不補辦,該受到處罰的不處罰的現象比較嚴重。對造成這些現象的人員尚沒有較為嚴密的監督和嚴格的制約機制。
上述問題的出現,其原因是多方面的。客觀上行政執法與行政管理相分離的時間不長,許多執法人員的業務知識、執法經驗尚不足,主觀上管理與執法分離后,存在著部門之間的推諉現象。但最主要的還是相互聯系與銜接不夠。因此做好管理與執法的協調和銜接,不僅有利于綜合執法工作的順利開展,也有利于管理的進一步深化和完善。
開展集中行政處罰權試點后,我們在行政管理與行政執法的銜接和協調上做了一些初步的探索,但應該說還遠遠不夠。為此,今后在進一步密切管理與執法的工作上應做好以下方面的工作。
1·加強城市管理與執法的綜合協調
隨著形勢的發展,觀念的深化,各類新問題、新矛盾不斷涌現,特別是關系到老百姓生活和城市發展的熱點難點問題,由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”。管理與執法分離后更需要有一個權威的綜合協調機構。為此,我市已成立城市管理協調小組。這個工作機構應盡快開展工作,重點做好下列工作:研究部署全市性的城市建設和管理工作,制定中長期城市管理規劃和階段性工作重點,強化宏觀控制和協調職能;對涉及城市發展、建設和管理中出現的重大問題、熱點難點問題或全局性問題提出研究課題,并組織調研;對涉及政府多個主管部門的,意見難以統一的重大問題進行專題協調,一般性問題進行會議協調;對協調會議作出的決定和會議紀要的落實情況進行督查和通報;對管理部門、執法部門在工作中出現瀆職行為進行監督和檢查。
2·加強執法隊伍建設,劃定執法界限,形成廉潔、規范、高效的行政執法新體制
雖說管理與執法的工作存在交叉,有的工作難以分清相互的職責。但從各自的性質要求入手,兩者還是有明顯的程序性分工。對這些分工應盡可能詳盡的劃分職責范圍,防止出現新的執法交叉或真空現象。但是職責劃分界定總是無止境的,關鍵是管理和執法雙方要相互諒解、相互支持,從工作的角度出發,我們認為應該寧可交叉覆蓋,也不能留有空白。
3·正確使用行政處罰程序,確保民主、公開、有效的執法
實施集中行政處罰權,除了遵循行政處罰的基本程序外,還要正確適用決定程序,體現民主、公開、參與精神。要嚴格按執法程序執行,促進廉政建設,正確處理行政處罰程序違法現象。
4·建立行政管理部門與行政執法部門之間的信息交流和配合協作制度
信息對稱和配合協作是加強城市管理的重要條件,目前許多管理和執法跟不上要求,很大程度上是由于信息不對稱和未能有效及時配合協作造成的,因此要特別重視信息交流和配合協作制度的建立。(1)利用杭州市投資項目集中辦事中心或信息網絡技術建立管理部門與執法部門的信息傳輸渠道。(2)建立聯系單制度和抄告制度。
行政管理部門與行政執法部門在行使行政管理和行政執法過程中,對需要對方配合銜接或告知對方的,在規定期限內以書面形式函告對方,并在規定期限內反饋結果。(3)建立熱線電話。行政管理或行業管理部門在現場管理或執法時,如遇急需取證或鑒定的,可通過熱線電話通知對方。當場處理后做好現場記錄。(4)建立例會制度。行政管理和行政執法部門要通過例會及時解決管理與執法的不協調因素。
5·有計劃地實行聯合執法,建立巡查互補機制
在日常管理中,行政管理部門與行政執法部門應有計劃地實行聯合執法,建立巡查互補機制。執法部門以面上為主,管理部門以地下管線、設施結構及設施使用為重點,揚長補短,充分發揮各自的優勢。特別是對疑難案件和技術性、隱蔽性專業性強的行業必須實行經常性的聯合執法,以便管理更加有效。
6·正確處理好行政管理部門、行政執法部門、行業管理部門、市政市容設施產權單位四者之間的關系
市政市容設施產權單位要加強自己設施的保護,定期巡查,發現違法案件及時向行業管理部門、行政管理部門或行政執法部門舉報。行政管理部門與行政執法部門之間應實行“點對點”聯絡。正常情況下,行業管理部門接到舉報或在巡查中發現違法案件,應先以書面形式告知行政管理部門,由行政管理部門以書面形式函告行政執法部門進行行政處罰,如遇特殊情況,可直接要求行政執法部門處理。
三、加強和改進市政市容行政管理,積極適應城市管理體制的變化
行政管理與行政執法相分離,使行政管理部門有了更多的力量投入到加強管理中去。特別是市政市容管理部門,在我市的集中行政處罰權中占85%的處罰內容,其工作量更為巨大。因此,市政市容管理部門應根據我市“構筑大都市,建設新天堂”的要求,進一步做好市政市容的建設和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法規體系,加強法規宣傳和貫徹工作
針對城市管理發展的新趨勢,加強城市市政市容管理法規體系的研究。近年來,先后頒布了《杭州市城市燃氣管理條例》、《杭州市城市供水管理條例》、《杭州市城市公共客運管理條例》、《杭州市城市市容和環境衛生管理條例》、《杭州市城市排水管理辦法》等市政公用、市容環衛法規、規章,基本上建立起了較為完善的市政公用法規體系。隨著城市管理要求的提高,現有法規。規章的一些內容已不適應新的要求,需要加以修改,并要不斷加強宣傳,使廣大市民能夠了解有關法規內容和要求,明白什么該做,什么不該做,自覺規范自己的行為。
2·加大行業管理力度,強化事后的長效管理
改革市政市容管理體制,根據市政府賦予機構改革后新組建的市政市容管理局的工作職責,按行業設置行政管理處室,加強對市政市容行業的行政審批、管理力度,規范行政行為。同時對局外行業管理機構實施改革,成立市政設施、公用事業、市容環衛三個監管中心,強化行業管理力度,強化審批后的長效管理。同時,要進一步修訂各項管理標準,使管理有據可依,規范管理工作;實行定期復查和不定期抽查相結合的辦法;加快培育市政公用、市容環衛市場并做好規范工作。
3·加強市政公用、市容環衛設施巡查管理力度
配備一定的專業巡查人員。針對一些認定技術要求高,需要借助一定的專業技術資料或設備,行政執法部門難以認定的事項,行政管理部門應加大巡查力度,配備專業巡查人員,并通過專業業務培訓提高管理水平。同時加大硬件投入,提高取證能力和可信度。另外,應充分發揮市政公用設施產權單位作用,產權單位應實行定期巡查制度,及時將巡查中發現的違法案件,如地下管線安全隔離間距內違章修建建(構)筑物、盜用城市公共供水等及時向行政執法部門舉報。管理部門和產權單位巡查工作應以隱蔽性、專業性和結構性為重點,以地下管線、橋梁(包括高架道路、立交橋)、泵站及閘門等為主。
4·建立和完善內外監督、舉報機制,加強監督力度
要采用外部監督和內部監督相結合的辦法。外部監督上要增強管理工作的透明度,自覺接受新聞媒體和社會公眾的監督,并定期召開監督員座談會,征求對管理工作的意見,對群眾舉報的不當審批須及時糾正。內部監督上要明確專門機構,完善監督制度,嚴格遵照執行。對于行政管理部門及其工作人員在審批過程中未依法行政,有故意或重大過夫的,應嚴格按照有關規定追究責任。同時,公開舉報電話,建立健全社會監督網絡,聘請義務監督員,對違法案件進行舉報,加大處罰力度,提高違法成本,使當事人覺得罰不如批,從而自覺辦理審批手續。
5·繼續實行行政執法責任制,加強考核