我國城市管理綜合行政執法現狀

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了我國城市管理綜合行政執法現狀范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。

摘要：城市管理綜合行政執法制度是我國行政機構改革的探索與嘗試。此制度從試點到推廣已經歷了18年時間，雖然已經取得了一些成就，但仍然存在著諸多問題。本文從我國城市管理綜合行政執法制度現狀著手，分析其形成原因，探求建立更加完善的城市管理綜合行政執法制度。

關鍵詞：行政處罰 城市管理 行政執法

為了規范行政處罰的設定和實施，為了解決行政處罰權的“三亂現象”，即主體資格亂、處罰依據亂、執法程序亂，依照《中華人民共和國行政處罰法》第16條，設置了城市管理綜合行政執法制度，這是我國行政處罰領域的一個創造。十八年執法的工作開展，城市管理綜合行政執法在解決執法主體多元、執法職權分散、執法推諉、處罰重復疊加、執法機構膨脹、執法效率低下等方面小有成效，同時也在探索管理審批權與監督處罰權適當分離、合理配置政府部門職能等方面取得了一些成績，基本形成了初步的執法機制。然而，城市管理綜合行政執法在行政執法領域仍是新生事物，沒有可以直接借鑒的經驗，在實施過程中的許多現實問題仍然突出。本文將立足于我國城市管理綜合行政執法制度現狀，探求完善此制度的措施，以期城市管理綜合行政執法制度能夠更好地發展。

一、城市管理綜合行政執法制度內涵

城市管理綜合行政執法是指在城市管理領域，依法將兩個或兩個以上行政機關的行政處罰權集中起來，交由城市管理綜合行政執法機關行使，原行政機關不得再行使已集中的行政處罰權的一種行政執法制度。實踐中，綜合行政執法機關除了行使行政處罰權之外，通常還會具備相關的行政強制權、行政調查權等。城市管理綜合行政執法機關的職能范圍主要根據《國務院關于貫徹實施L中華人民共和國行政處罰法＞的通知》、《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發[2000]63號）、《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發[2002]17號）等文件的規定，具體包括：市容環境衛生管理方面、城市規劃管理方面、市政管理方面、城市綠化管理方面、環境保護管理方面、工商行政管理方面、公安交通管理方面的法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰權，以及省、自治區、直轄市人民政府決定調整的城市管理領域的其他行政處罰權。這種綜合職能范圍由七類確定職能和一個兜底條款構成，也稱“七＋X”。但在全國各地的具體執法實踐中，綜合職能范圍并不完全相同，確定范圍的大小由各省、市人民政府具體規定。

二、我國城市管理綜合行政執法制度現狀

我國從1997年率先在北京、南寧等地進行城市管理綜合行政執法的試點工作，這是一個綜合的、系統的工程，涉及體制、制度、程序、執法人員等多方面的內容。從開始試點到現在，不可避免地遇到一些問題。

（一）雙重領導機制缺陷

我國城市管理綜合行政執法機構是市、區雙重領導機制。綜合執法機構分市、區兩級設立，區級機構受市級機構和區政府的雙重領導，市級機構作為市政府的組成部門接受市政府統一領導。區城市管理綜合行政執法局為區政府工作部門，以區政府管理為主，但業務工作卻又由市城管執法局領導。由于這種雙重領導機制，使得職能部門權限、職責范圍、人事配給等方面存在缺陷。這種現象的出現，是因為各層級執法局面臨的雙重領導體制，又因各自工作重心不同，執法資源分布不均，導致各級執法局在處理問題時無所適從，工作效率大打折扣，工作積極性受影響。

（二）執法人員隊伍龐雜

依據國務院辦公廳[2000]63號文件及《國務院關于貫徹<中華人民共和國行政處罰法>的通知》，城市管理綜合行政執法主體只能是行政機關與公務員。但是在實際工作開展中，情況并不像國家明確規定的那樣，就如西安全市城管執法系統共編制2173人，實有人數3210人。西安市城管執法局不僅存在超編嚴重的現象，而且還聘用了一些不占任何編制的臨時工作人員，臨時聘用執法人員素質普遍不高，執法行為不規范，缺乏有效約束，給執法形象帶來很多負面影響。又如《蘇州市城市管理相對集中行政處罰權試點工作實施方案》規定：“全市執法人員編制暫定420人，全為事業編制。”這就與國家規定的必須是公務員編制背道而馳。執法人員隊伍龐雜、編制混亂等現象在行政執法工作中所產生的負面影響隨處可見，暴力執法、野蠻執法街頭多見，城管人員業務素質與道德素質不高，工作作風混亂，考核機制不明確，成了民眾心理的惡城管形象，這些都直接影響了城市管理綜合行政執法的社會公信力。

（三）監督和保障體制不完善

近年來，暴力抗法、城管打人等激化矛盾的事件時有發生，這是開展城市管理綜合行政執法面臨的最明顯、最實際的問題。從各地城市管理綜合行政執法運作情況看，有權對城市管理綜合行政執法部門進行監督的主要是本級政府和其自身，監督主體層級高，相對單一，自我約束和外部約束能力弱，且立法機關、人民群眾并沒有被納入到監督主體范圍，從而導致城市管理行政執法過程中各類違法行為日益增多。保障機制的不完善表現在執法手段不足、執法效果不到位、執法設備落后、信息化不足、專業手段欠缺、執法經費不足等方面，執法機制運行得不到保障，直接導致執法人員的人身安全得不到保障，執法積極性降低。更甚者，在經費不足的情況下，不少地方的執法隊伍開始“自費執法”，即以罰款收入彌補執法經費不足，造成了惡劣影響。

（四）自由裁量權缺乏基準

城管綜合行政執法中的自由裁量權是法律賦予行政執法人員的一項行政權力，是指城管執法部門在實施行政處罰時，在法律、法規或者規章規定的處罰種類、處罰幅度范圍內，綜合考慮違法情節、違法手段、違法后果、改正措施等因素，合理確定處罰種類、處罰幅度或做出不予處罰的權限。在實踐中因自由裁量權標準不同產生了嚴重的執法不公現象，具體表現為相同情況不同對待或者不同情況相同對待，執法隨意性很大，濫罰現象屢見不鮮。長此以往，很大程度上影響了執法的嚴肅性，進一步造成了相對人對執法工作的不信任、不配合，嚴重降低了城管執法的威信。

三、完善我國城市管理綜合行政執法制度的對策

（一）科學界定領導機制

我國城市管理綜合行政執法應該設立一個專門的、超脫于各市級、區級部門之上的機構予以支持，專門協調城管執法部門與各相關機構的工作銜接，解決出現的矛盾。例如可以設立“城管綜合行政執法管理委員會”，作為全國性統一領導城管執法工作開展的部門，解決各地方沒有城管工作對口管理機構的尷尬局面。該部門可以抽調各層級城市管理綜合行政執法優秀的執法人員進入管理委員會，對執法工作進行管理和監督，還可以采取輪崗制，高效制約并管理綜合執法工作，且城管部門施行垂直領導也比較合適。這種方式使得具體執法部門只用聽從一個部門的領導，在工作開展中沒有后顧之憂，執法效率將會大為提高。

(二)加強執法隊伍建設

執法人員素質的高低，直接關系到城市管理綜合行政執法能否有效地推行和取得預期成效。加強執法隊伍建設，必不可少。第一，統一編制，規范管理，嚴格按照國家規定統一招錄公務員，并進行二次針對性考試確定執法人員；第二，領導職務競聘上崗。城管執法隊伍的領導職位，在全體城管執法人員中施行雙向選擇，選拔政治過硬、工作扎實、業務水平高的人員，最大限度調動基層城管人員的積極；第三，加強執法人員培訓工作，全面提高城市管理綜合行政執法人員的業務水平；第四，建立健全考核機制。考核內容應當綜合全面，考核頻率適當，考核成績定期公布，考核總結全員參與，建立崗位輪崗制；第五，建立責任追究制度。對執法人員違法執法所承擔的責任予以明確，對不履行責任的人員進行嚴格追究。

（三）完善城市管理綜合行政執法監督與保障機制

首先，應當完善行政執法內部制約與監督機制。即要完善行政內部監督的相關立法，從立法高度明確規定行政內部監督的主體、監督權限、監督范圍、監督內容及監督程序；要完善政務公開制度、行政執法責任制度、評議考核制度等在內的一系列規章制度；要完善行政復議監督機制，通過對城管集中行政處罰權運行做出明確有依據的合法性適當性審查，達到對集中行政處罰權事后監督的目的。其次，應當完善行政執法外部監督。即要強化各級人民代表大會及其常務委員會的權力監督職能，完善行政執法的司法監督，同時要加強社會輿論監督和人民群眾監督；最后，應當完善執法工作保障機制。即要嚴格規范執法手段、建立執法效果評價體系、提高執法裝備水平、彌補行業信息聯絡、充分保障執法經費不足等方面，使得執法機制運行得到保障，執法人員人身安全得到保障，有效提升執法人員的執法積極性及工作效率，保證文明執法、健康執法、高效執法。

（四）統一裁量權標準

目前，我國許多城市都已經出臺了行政處罰自由裁量權的執行標準，但是裁量標準卻不盡相同，筆者認為，我國應當按照地域特點、經濟狀況等要素，對違法行為、認定事實、適用案由、處罰規定及處罰情節作出相對統一的裁量標準規定，裁量標準有范圍，范圍幅度對于適用地區也應有明確規定，這樣可以杜絕自由裁量標準不統一，并有效管理執法濫罰現象，維護法律的公正公平。

參考文獻：

[1]江凌,張水海.相對集中行政處罰權制度:發展歷程、實施情況與基本經驗[J].行政法學研究，2008（4）.

[2]宋超.解析城市管理相對集中行政處罰權之困惑[J].城市管理，2005（5）.

[3]青鋒.行政處罰權的相對集中：現實的范圍及追問[J].行政法學研究，2009（2）.

[4]國慶,劉雯.行政執法:存在問題與解決對策——基于城市管理相對集中行政處罰權的實施.中共山西黨校學報，2011（4）.

作者：崔賓 單位：西安通信學院