城市管理共治模式的探索

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【摘要】城市管理的共治模式，是城市管理創(chuàng)新的必然趨勢。針對當前城管執(zhí)法工作理念落后、機制不健全、執(zhí)法人員素質(zhì)不高、執(zhí)法方式簡單粗暴等突出問題，貴州省普安縣積極探索城市管理共治新模式，通過開展送一份溫暖、求一份建議、換一個角色、移一個重心、轉(zhuǎn)一個路徑、變一種方式等“六個一”活動，探索出城市管理共鳴、共商、共識、共管、共擔、共享的“六共工作法”，形成城市管理的共治格局。實踐證明，構(gòu)建城市管理共治模式，需要轉(zhuǎn)變工作理念、動員公眾參與、突出機制創(chuàng)新、加強隊伍建設。

【關(guān)鍵詞】城市管理；共治模式；城管執(zhí)法

城市治理是國家治理體系的重要組成部分。創(chuàng)新城市管理，推進城管共治模式，是推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵與要求。以政府為中心的傳統(tǒng)城市管理模式已不適應城市發(fā)展的新形勢。共治模式是城市管理創(chuàng)新的必然趨勢，為我國城市管理邁向現(xiàn)代化治理、邁向善治開啟了新的征程。

一、城市管理共治模式的依據(jù)

城市管理的共治模式，既符合時代要求，又具有深厚的理論基礎。共治就是共同的社會治理，這個共同體包括政府主體、市場主體和社會主體。共治的關(guān)鍵是整合資源、整合力量和整合利益。隨著社會的不斷發(fā)展，國際上在社會建設領(lǐng)域中的許多重要理論和實踐創(chuàng)新，對我國城市管理理論的發(fā)展有著重要的啟示作用，為城市管理共治模式提供了理論支撐。

（一）多中心治理理論

由埃莉諾•奧斯特羅姆、文森特•奧斯特羅姆夫婦提出的多中心治理理論認為，在國有化和私有化兩個極端之間，存在著其他多種可能的治理方式，并且能有效地運行，強調(diào)多個權(quán)力中心和組織體制治理公共事務。政府并不是唯一的權(quán)力中心，各種私人的、社會的機構(gòu)都可能成為社會權(quán)力中心。多中心治理現(xiàn)已成為公共事務的治理模式，是一種新型的充滿競爭并富有效率和活力的治理方式。多中心的城市治理具有治理主體多元、治理權(quán)力非壟斷、治理方式民主等顯著優(yōu)點。這一理論的啟示是：政府應與社會合作，與社會建立合作性伙伴關(guān)系，共同實現(xiàn)對城市的管理。要注重民主協(xié)商、平等合作、互惠互利，建立起政府與社會的伙伴關(guān)系式民主合作機制，形成多元城市治理結(jié)構(gòu)。要充分發(fā)揮包括社會團體、行業(yè)組織、中介機構(gòu)、志愿者團體等各類社會組織的作用，發(fā)揮其在反映訴求、提供服務和規(guī)范行為等方面的作用，共同負責維持秩序、參與城市的管理和調(diào)節(jié)，構(gòu)建多元主體的共治模式。

（二）新公共服務理論

20世紀80年代，珍妮特•V.登哈特、羅伯特•B.登哈特夫婦提出了新公共服務理論。他們提出，公共管理的職能是服務而非掌舵。公共管理者在執(zhí)行公共政策和管理公共組織時，不是體現(xiàn)在對社會的駕馭或控制上，而應該承擔向公民服務和放權(quán)的職責，形成以公共利益、協(xié)商對話和公民參與為標志的公共服務行政，協(xié)助公民實現(xiàn)其共同利益。要以人為本，樹立集體共享的公共利益觀念，為公民搭建協(xié)商和對話平臺，為公民提供良好的公共服務，激發(fā)公民的責任感，使其共同承擔社會責任，共同參與社會管理，共同享有公共利益。這一理論的啟示是，在城市管理工作中，政府要強化公共服務職能，充分向社會放權(quán)，切實擔負起為民服務的責任，發(fā)展公共服務，提高服務效能，滿足社會需求，保障公民權(quán)利，形成城市管理人人參與、人人共享的良好局面。

（三）治理/善治理論

西方國家推行的新公共管理運動，主張用治理或善治來替代管理。治理理論認為，“治理是各種公共和私人的機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”［1］。治理的主體是多元化的，主體間權(quán)力具有互動性和依賴性。它強調(diào)政府要促進不同利益相關(guān)者之間的互動與多向協(xié)調(diào)溝通，為公民提供參與公共管理的機會，使公民積極參與政府對公共生活的管理，讓公民能更直接、更便利地表達自己的意愿，從而實現(xiàn)管理的民主化。傳統(tǒng)的城市管理是指政府運用權(quán)威進行單向控制來達到對公共事務的管理。城市治理則是城市政府、私人部門等主體通過對話、協(xié)作等方式管理公共事務。為有效解決治理過程中出現(xiàn)的市場失效、政府失靈問題，學者在治理理論之上，提出了善治概念。政府不僅能夠治理，而且善于治理，從而達到善治的要求。善治是國家治理的最終目標，即實現(xiàn)公共利益最大化。善治理論是一套系統(tǒng)完善、科學實用的理論體系，在當代開放、民主、法治背景下具有很強的現(xiàn)實指導意義。在治理/善治理念下，城市管理工作應把行政機關(guān)、執(zhí)法對象、社會組織及其他利益相關(guān)者都納入治理主體，形成合作共治關(guān)系，實現(xiàn)良性互動、協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)公共利益最大化。

二、當前城管執(zhí)法存在的突出問題

近年，城市管理執(zhí)法和服務水平不斷提高，城管執(zhí)法進一步規(guī)范，城管秩序有所好轉(zhuǎn)，但必須看到，目前城管執(zhí)法工作面臨新的挑戰(zhàn)，還存在一些突出問題。要提高城市管理工作科學化水平，必須客觀認識當前存在的問題與不足，有針對性地采取措施，做到有的放矢，對癥下藥。

（一）城管執(zhí)法工作理念落后

部分執(zhí)法人員思想觀念落后，執(zhí)法理念存在偏差，認為城管執(zhí)法就是管制，重在規(guī)范秩序，沒有完全樹立城市管理工作要以人為本、為民服務、文明執(zhí)法的理念，沒有真正做到依法行政、執(zhí)法為民，認為執(zhí)法者就是管理者，擺位不正，存在特權(quán)思想，沒有普遍形成在管理中體現(xiàn)服務、在服務中實施管理，建設服務型政府的思想。一些城管執(zhí)法人員依法行政意識不強，執(zhí)法效率和執(zhí)法水平不高，執(zhí)法不當備受爭議，嚴重損害執(zhí)法隊伍的執(zhí)行力和公信力，致使城管形象嚴重受損，城市管理執(zhí)法工作受到嚴重影響。

（二）城管執(zhí)法工作機制不健全

城市管理工作因缺乏聯(lián)動機制和監(jiān)督機制，難以有效開展。一方面，城管執(zhí)法的一線行政人員由規(guī)劃、建設、環(huán)保、公安、司法、交通、工商等相關(guān)的多個部門構(gòu)成。部門、機構(gòu)之間的迥異，職能之間的交叉、重疊使其缺乏聯(lián)動，難以形成合力，甚至出現(xiàn)單打獨斗和多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。聯(lián)動機制的缺乏從另一個側(cè)面反映出城管與群眾之間常常產(chǎn)生偏見和誤解，“依法抗爭”和“暴力抗爭”行為常常出現(xiàn)在街頭政治之中。另一方面，城市管理工作缺乏有效的監(jiān)督。執(zhí)法人員所面對的執(zhí)法對象是人民群眾，需要在執(zhí)法過程中彰顯顧客導向與服務精神。但由于其工作性質(zhì)限制，對這些一線人員的監(jiān)督成本太高，很難對其實施有效的監(jiān)管。同時，現(xiàn)行的體制對這些人員缺乏有效的激勵，很難調(diào)動他們工作的積極性。

（三）城管執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不高

多項研究表明，城管執(zhí)法人員面對公民需求的多樣性和無限性，以及環(huán)境對他們身心的挑戰(zhàn)等情況，對現(xiàn)行政策往往會采取變通的方式執(zhí)行。城管執(zhí)法過程中既要有靈活性、富有同情心，又要維護政府的公平與正義。但執(zhí)法人員因體制原因被劃分為兩類群體：正式工和臨時工。由于工作的復雜性、正式工的稀缺性，大量一線執(zhí)法工作常由臨時工來完成。由于所受的制度約束較小，臨時工易出現(xiàn)“越軌”行為。部分執(zhí)法人員的法律知識和業(yè)務知識相對缺乏，執(zhí)法隊伍的規(guī)范化建設比較薄弱，執(zhí)法不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象仍然存在。

（四）城管執(zhí)法方式簡單粗暴

有學者指出，城管執(zhí)法過程中受主政者影響較大，領(lǐng)導風格的不同導致一線人員在政策執(zhí)行中的不穩(wěn)定。他們的執(zhí)法方式包括兩種：過程型執(zhí)法和結(jié)果型執(zhí)法。“前者決定如何最好地達到目標，即手段；后者決定是否要采取行動或要采取什么樣的行動，即結(jié)果。”［2］兩種形式的執(zhí)法方式常常發(fā)生異化，使城管執(zhí)法人員執(zhí)法方式簡單、缺少人文關(guān)懷，態(tài)度蠻橫、行為粗暴。目前，城管執(zhí)法方式容易引起沖突的模式大都相同：一是沒收。就是沒收商販的物品，以示處罰。二是罰款。城管執(zhí)法中的罰款，容易造成以罰代管的通病，無法維護城市管理秩序，商戶與城管討價還價已經(jīng)成了買賣，嚴重喪失了執(zhí)法的嚴肅性。三是暴力。有些城管執(zhí)法人員工作壓力大，加上年輕自控力不強，容易沖動，動不動就掀攤折秤，甚至大打出手，執(zhí)法過程中存在暴力執(zhí)法現(xiàn)象。

三、“六共工作法”：城市管理共治模式的新探索

針對當前城管執(zhí)法工作存在的突出問題，貴州省黔西南州普安縣堅持問政于民、問需于民、問計于民，創(chuàng)新工作思路，敞開大門開展“六個一”（送一份溫暖、求一份建議、換一個角色、移一個重心、轉(zhuǎn)一個路徑、變一種方式）系列活動，積極探索出城市管理的“六共工作法”（共鳴、共商、共識、共管、共擔、共享），形成了城市管理的共治格局，破解了城市管理的難點和痛點，取得了較好成效，為我們提供了有益的經(jīng)驗借鑒。

（一）送一份溫暖，激起共鳴

普安縣城管執(zhí)法人員通過向執(zhí)法對象送一杯熱水、送一個水杯、送一碗早餐活動，把城管干部的熱情和溫暖送到執(zhí)法對象心中，引起其心理和情感上的認同與共鳴，拉開普安城管走向商販、深入群眾的序幕。通過現(xiàn)場發(fā)放宣傳單、贈送水杯等方式，將印有城管職責、常見違法違規(guī)行為及處罰、爭做文明市民等內(nèi)容的宣傳單發(fā)放給群眾，開展文明禮儀教育，培育講文明、講禮貌、講誠信、講衛(wèi)生、講秩序的文明商販和市民，讓廣大群眾在監(jiān)督城管工作的同時自覺爭做文明市民。同時，城管人員與商販交朋結(jié)友，建立微信群、QQ群，主動到商販家里走訪調(diào)研、交朋友、拉家常，了解實際情況和困難。普安縣始終堅持服務群眾這一宗旨，把印有“有困難、找城管”的普安城管真情服務卡，分發(fā)到各商鋪和廣大居民手中，卡上向社會公布城管干部職工的電話號碼，24小時接受服務及管理對象的咨詢與求助，及時收集和處理群眾反映的熱點、難點問題，為群眾排憂解難；為部分自產(chǎn)自銷戶和少數(shù)老、弱、病、殘等特殊管理對象提供經(jīng)營場所，幫助其解決生計問題，給游商散販經(jīng)營空間，劃定區(qū)域讓其規(guī)范經(jīng)營；對家庭困難又沒有固定攤位的商販，主動為他們爭取攤位；對老弱病殘的商販，主動幫助他們整理搬運貨物。在一件件一樁樁主動服務群眾的小事中，拉近與群眾的距離，獲得了廣大群眾的認可。

（二）求一份建議，開展共商

為更有效地推進城市管理工作，普安縣堅持“用群眾的方法解決群眾的問題”，精心設計調(diào)查問卷，通過向現(xiàn)場群眾發(fā)放城管工作民意調(diào)查問卷，廣泛征求人民群眾對城市管理工作的意見和建議，并專門邀請老干部到現(xiàn)場進行座談，發(fā)揮他們的經(jīng)驗優(yōu)勢，面對面提意見、講建議，想辦法、出點子，做好建言獻策，聽取他們的意見建議，共同商量推進城市管理的辦法、措施。城管執(zhí)法人員與執(zhí)法對象交流溝通延續(xù)不斷，城市管理工作在互動中收集建議、交換意見，共商城市管理之策，打通了城管與群眾互通的經(jīng)絡，奠定了城市管理工作的群眾基礎。

（三）換一個角色，尋求共識

在推進城市管理工作的過程中，普安縣極力找尋城管與執(zhí)法對象的共同結(jié)合點，城管與執(zhí)法對象互換角色彼此體驗。一方面，安排城管工作人員深入群眾，主動到商販、服務對象中體驗生活。城管人員通過請商販們吃一碗早餐，輪流凌晨五六點到農(nóng)貿(mào)市場以商販身份協(xié)助商販擺攤設點，幫助商販規(guī)范攤位、調(diào)劑攤位，真真切切體驗商販的生活，感受商販、群眾的不易，真心換真情，贏得商販感情上的接納。另一方面，邀請商販中的部分典型代表，以城管執(zhí)法人員身份協(xié)助參與城管執(zhí)法，讓商販感受城管工作的艱辛，體驗城市管理工作的難處。通過角色互換體驗，城管、商販從感情上找到結(jié)合點，思想上形成共識，相互理解和體諒。

（四）移一個重心，實現(xiàn)共管

普安縣把城市管理工作重心放在解決城市管理執(zhí)法轉(zhuǎn)型上，推動實現(xiàn)了單一主體單向執(zhí)法到多元參與治理的轉(zhuǎn)變。聘請商販作為市場城管志愿者，通過發(fā)揮同行情、朋友情，帶動其他商販共同參與城市管理。組建商販文藝隊，讓商販幫助正面宣傳城管，正面引導廣大商販服從市場管理。聘請有威望的老年人作為市容管理和監(jiān)督志愿者，幫助管理市容環(huán)境衛(wèi)生，宣講政策措施，化解城市管理工作中的矛盾。把社區(qū)的“兩委”班子成員設置為城管信息員，在群眾中找到城管工作的落腳點，掌控一線城管信息，第一時間掌控違反城市管理規(guī)定的一切現(xiàn)象和行為，杜絕損壞城市形象的行為發(fā)生，開創(chuàng)多元共治共管的良好局面。

（五）轉(zhuǎn)一個路徑，責任共擔

普安縣探索出一條共擔城市管理責任的新路子，即提高市民參與城市管理的責任意識，讓群眾主動參與擔責，一起擔當城市管理工作中的責任，共同破解遇到的困難和難題，推進城市管理工作。在舊城經(jīng)貿(mào)片區(qū)拆遷改造過程中，為避免與市場經(jīng)營者矛盾激化，城管執(zhí)法部門將收集的意見整理歸類，邀請有代表性的商販座談共商市場管理，形成管好市場出效益的共識，明確衛(wèi)生主體責任，嚴禁并打擊假貨上市、欺行霸市、搶攤占道經(jīng)營等違法違規(guī)行為。集中整治初期得到部分商販的支持與幫助，隨著工作的不斷推進，更多商販自覺參與市場管理，出主意、想點子，幫助管好市場。同時，城管把積極支持管理的小商販發(fā)展為城管志愿者，參與農(nóng)貿(mào)市場管理，城管與商販的爭執(zhí)下降，商販與商販之間矛盾減少，經(jīng)營環(huán)境變好，生意明顯好轉(zhuǎn)。商販樹立了自我約束、自我管理、自我提升的理念，明白了“規(guī)范經(jīng)營就是效益”的道理，共同擔當了城市管理的責任。

（六）變一種方式，成果共享

在城市管理工作中，普安縣通過轉(zhuǎn)變方式方法，與群眾共商管理、共同管理、共擔責任、共享管理，使城管、商販走到一起，城管人員認真履行法定職責，商販主動配合城管工作，城市經(jīng)營秩序、社會秩序日益規(guī)范，杜絕了占道經(jīng)營、店外經(jīng)營和游商游販，街道環(huán)境干凈整潔，城市環(huán)境質(zhì)量水平和城市管理工作水平逐步提升，得到了群眾的一致認同，城管與商販及市民共享了城市管理環(huán)境，人民群眾的滿意度明顯提升。

四、構(gòu)建城市管理共治模式的新思考

不斷推進城市管理工作創(chuàng)新的大背景下，構(gòu)建城市管理共治模式，需要創(chuàng)新思維、把握關(guān)鍵，要在工作理念、主體參與、體制機制、隊伍建設等四個方面下功夫，真正實現(xiàn)“四化”。

（一）轉(zhuǎn)變工作理念，增強共治的思想自覺，實現(xiàn)執(zhí)法理念民本化

思想是行動的先導，理念是實踐的指南。城管執(zhí)法部門要轉(zhuǎn)變工作觀念，從被動管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃眨压ぷ鞯某霭l(fā)點和落腳點明確地放在服務群眾和幫助群眾解決實際困難和問題上。城市管理是手段，人民幸福是目的。城市管理工作要始終堅持以人為本、為民服務的理念，實施人性化的城市管理。要始終做到人民城市人民管、管好城市為人民，變以管為本為以服務為本，把管理與服務有機結(jié)合起來，寓管理于服務之中，達到以服務促進管理的良好效果。城市管理的一切工作都要始終堅持從人民群眾最關(guān)心、最直接、最急需解決的問題著手，緊緊圍繞為民、便民展開，心系群眾、情牽群眾、深入群眾，與群眾打成一片，形成順應民意、貼近民心、凝聚民力、得民支持的良好氛圍。廣大人民群眾是城市管理的直接參與者，也是城市管理的最終受益者，讓廣大市民共同享受城市管理的成果，讓人民群眾有更多獲得感，實現(xiàn)共享發(fā)展成果、多方共享共贏。

（二）動員公眾參與，夯實共治的群眾基礎，實現(xiàn)治理主體多元化

治理理論告訴我們，單一主體治理的傳統(tǒng)模式已無法適應和滿足現(xiàn)代社會群眾的多樣化需求，尤其在城市化快速發(fā)展的今天，人們的參與意識和權(quán)益意識顯著增強。對公共事務的管理，政府必須發(fā)動各種組織、企業(yè)和人民群眾，才能使公共事務得到良好解決。多方參與是現(xiàn)代社會治理的價值取向和基本方式。實現(xiàn)城管綜合執(zhí)法多元主體共治，最主要是有效吸納社會主體的參與。城市管理工作社會性強、受眾面廣、參與度高，要暢通公眾有序參與城市管理的渠道。城市管理離不開廣大人民群眾的積極參與和支持，必須密切聯(lián)系群眾，堅持用熱情影響群眾，用真情贏得群眾。城市管理工作的決策與實施中，要始終堅持發(fā)動群眾、依靠群眾，站在群眾的立場上來分析和解決問題，匯聚群眾智慧、學習群眾經(jīng)驗，實現(xiàn)與群眾共鳴、共商、共識、共管、共擔、共享城市管理，引導廣大群眾真正融入城市管理，成為城管事業(yè)的支持者和宣傳員，充分調(diào)動廣大群眾參與城市管理的積極性、主動性、創(chuàng)造性、責任心和擔當意識。要采取一系列務實舉措，不斷拓寬多元主體參與城市管理的渠道，通過發(fā)展城管志愿者、城管信息員、城管文藝隊、文明勸導員等多種參與形式，積極動員公眾參與，形成多元共治、良性互動的城市管理新模式。

（三）突出機制創(chuàng)新，筑牢共治的制度基礎，實現(xiàn)工作制度標準化

要不斷創(chuàng)新城市管理機制，形成“黨委領(lǐng)導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與”協(xié)調(diào)聯(lián)動的城市管理工作機制，對城市管理實行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查，形成城市管理工作合力。要建立聯(lián)席會議制度，交流城市管理和行政執(zhí)法的相關(guān)信息，強化部門聯(lián)動配合，不定期地召開工作推進調(diào)度會，協(xié)調(diào)解決制約城市管理工作的瓶頸問題，重大問題依法定職權(quán)聯(lián)合行動。要注重加強相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通，形成各部門齊抓共管的良好工作局面。要建立健全問題發(fā)現(xiàn)機制、事件督辦機制、責任追究機制等系列工作制度，實行崗位責任制、目標管理制、激勵和懲戒約束機制，用制度來規(guī)范城管人員的行為，推動城市管理工作制度化。例如，針對城管執(zhí)法人員工作積極性不高的問題，可建立鼓勵創(chuàng)新、包容失誤的人才培養(yǎng)激勵機制，設立“智慧獎”和“委屈獎”。對在城市管理中，應用新方法解決好工作中的新矛盾、新問題的優(yōu)秀城管人員，頒發(fā)“智慧獎”給予獎勵；對在城管工作中屢受辱罵委屈，甚至遭攻擊，但仍顧全大局，堅持文明管理執(zhí)法的人員，頒發(fā)“委屈獎”，予以組織上的安慰。同時，實行“干部召回制度”，設立“工作不力辦公室”，把不作為、亂作為的城管干部召回到“工作不力辦公室”，讓他們反省思過、回爐錘煉，轉(zhuǎn)變工作作風。

（四）加強隊伍建設，奠定共治的人才支撐，實現(xiàn)執(zhí)法隊伍規(guī)范化

制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行制度的關(guān)鍵在人。城管執(zhí)法人員的素質(zhì)直接影響執(zhí)法效果。要著力打造一支紀律嚴明、作風優(yōu)良、廉潔務實的執(zhí)法隊伍。要通過內(nèi)強素質(zhì)、外塑形象，加強城管執(zhí)法隊伍建設，塑造良好形象，增強其工作責任心和榮譽感，不斷提高城管執(zhí)法隊伍的思想政治素質(zhì)和業(yè)務水平，堅持做到政治強、執(zhí)法明、業(yè)務精、形象優(yōu)，公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。強化城管執(zhí)法人員的宣傳教育和培訓工作，樹立依法治國理念，實現(xiàn)規(guī)范管理、依法管理，努力提高依法行政能力和水平。城管執(zhí)法人員應堅持學法與用法相結(jié)合，真正熟悉憲法，精通有關(guān)城市管理的法律法規(guī)及黨和國家的方針、政策，掌握城管執(zhí)法業(yè)務知識，要嚴格按照執(zhí)法程序、執(zhí)法規(guī)范開展執(zhí)法活動。執(zhí)法人員在城市管理工作中，要認真聽取服務和管理對象的訴求，耐心宣傳講解有關(guān)法律和政策，通過關(guān)懷、協(xié)商、提醒、幫助、勸告等非強制性方法，堅持文明勸導、文明執(zhí)法，實現(xiàn)和諧執(zhí)法、人性執(zhí)法。在執(zhí)法過程中，要做到有力、有理、有節(jié)，確保執(zhí)法公信力，維護人民權(quán)益和社會秩序，維護安定和諧的大環(huán)境。總之，城市管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，更是一門綜合管理藝術(shù)，需要我們把握城市管理工作創(chuàng)新的發(fā)展脈搏，積極探索、勇于實踐，不斷創(chuàng)新工作思路、強化工作措施、健全工作機制，充分調(diào)動一切積極因素，取得群眾信任，獲得群眾認可，努力構(gòu)建城市管理的共治模式。這樣，城市管理工作就能收到事半功倍的效果。

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作者:唐壽東 孫英