憲法下的財政預算制度研究
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【摘要】財政權也稱為預算權，是立法機關的一項重要權能，財政權的核心是預算制度。在實踐中，財政預算體系也會出現偏離或者阻礙法治軌道的狀況，預算管理制度不能得到有效充分落實。因此，應采取預防、調配、調控等措施來維護市場的穩定，調節供應和需求的平衡，合理分配財政預算資源。預算制度的權力需要通過具體的制度來落實跟進，排除財政預算過程中干擾監督的不利因素，增強預算監督過程合法行為的權威性，預算制度的程序監督及有效運行是我國憲法制度建設的又一新里程。
【關鍵詞】預算權；預算理論；法治化分析；制度完善
一、研究的緣起
從改革開放到偉大復興，堅韌智慧的中華民族在實現自己理想的道路上闊步發展，近年來我國企業經營活力增強，經濟收入不斷增長，人們消費能力顯著提高，第三產業整體發展向好，產業結構升級調整，居民幸福指數提高，財政稅收收入穩步增加。公共資源的有效合理配置，需要公共財政的高效合法的利用，如何發揮公共財政資金的陽光配置作用，“生產主工廠”的政府擔負著重要的職能責任，將合理、合法、高效的陽光灑滿每一寸合法空間。預算權力的支配和預算制度的完善則是“生產主車間”。政府在整個過程中需要發揮的職能作用越來越大。貫徹黨的十八大的精神，加快推進國家改革發展現代化進程以及明晰財政預算權責是國家治理體制的當務之舉。新《預算法》自2015年1月1日起頒布，它的施行標志著公共財政制度法治化水平的實質進步，現代化的財政管理體系逐步開始形成。預算制度設計是國家財政治理現代化中的重要環節，它關乎財政制度的整體管理水平和實施配置制度的有效性，預算權力能否將政府資金有效分配、管理和籌集，是檢驗的核心標準。“每個社會問題，實際上還有每個經濟問題，說到底都是財政問題。”①在現代法治國家，脫離憲法的原則和基礎作用來談論國家治理體系建設，有如無本之木，無源之水。在實踐中，財政管理體系也會出現偏離或阻礙法治治理現代化軌道的狀況，預算管理制度不能有效充分落實；預算監督制度不完善；政府信息公開不透明；違法預算行為追責追查不徹底；審計機關權利弱化等諸多現實問題。預算行政主體、立法監督主體，中央和地方關系，在事權之間各自發揮主體作用，平衡有效各司其職，才能使預算制度在國家管理、行政執行等環節有效、合理、公正、盡職地配置利用國家財政資源。“政府是為了保障權利而設置的。”②通過《憲法》預算權配置制度的完善，發揮憲法的權威性基礎指導作用，使《組織法》、《預算法》等法律監督制約有序、體系完善、科學跟進。
二、預算制度的相關理論概述
財政權也稱為預算權，它是立法機關的一項重要權能，財政權的核心是預算制度。預算權相對于財政權，從字面含義上體現出更多的程序性和監督色彩，需要更多法律框架下的指引和法治完善。預算制度的主體在國際社會通常以憲法或者憲法指引的下位法來明確規定其權力義務，并且通過預算監督機關等相關職能規范界定配套的預算管理體系。從主體上看，預算行為主體從事預算活動，都是為了合理支配財務收入，使經濟收入利益最大化，收支平衡、高效應用。國家預算需要監督，不能由支配和管理的一方單獨掌控；同時財政資金的使用也要合法有依據，根據實際公共需要調配公共資金，支配公共資源。作為預算行政主體的公權力，其任意性是予以法治化排除的。從主體目的上來看，財政預算行政主體的主要職能是調配管理國家財政資源，為實現公民的公共需要，滿足社會公共需要，實現保障公民權利、社會權利和國家權利的利益最大化的任務。其二，預算執行主體受到法定的程序監督，預算的決策和執行要在法律規定的限制范圍內行使。其三，預算主體是國家賦予的行政權利，其合法行政權力和合法行政行為均應納入國家法律體系的保護范圍，任何個人和組織都不能干預財政預算主體的正常預算行政行為。收入和支出是國家預算的兩大核心事項，對于預算權來講收入的數額和支出的范圍都是需要關注和研究的對象。我國與英國、美國等國家相比較來看，就存在著明顯的不同。各國無論對財政預算規定存在的差異有多少，相同的之處都是對財政收入作出了明文規定，規定其職能范圍和征收的權限。對于預算內和預算外兩種方向的財政收支，不言而喻，預算外的收入是財政預算和監管體系應是關注和完善的重點，這是由預算外收入的特點和來源所決定的，靈活、易變、外向等條件決定它不像預算內收入支那樣易于管理和掌控。
三、預算權力法治化分析
財政預算從行動程序上來講，預算執行權和監督權是重要的兩個環節，它們的落實執行情況關系到整個財政預算權的法治化質量。預算決策權和預算執行權的職能權利分工，也是民主化法治化的重要標志。財政資金在具體的操作環節是否存在浪費和出現使用資金不當的情況，如果執行權和監督權由某一機構統一完成，那么是否存在監管缺失？財政預算的法治化勢在必行，其中這種監督權和執行權的有序分離在程序上也是一種法治化。預算權力法治化的主要環節在于預算監督程序能否被真正貫徹實行，目前財政監督的形式主要有人大監督、審計監督等形式。預算程序的法治化進程需要在立法上加強對主體責任的細則劃分、責任承當的追責機制、監督主體的多樣性、監督權力的權威性的等方面進一步完善。財產權是公民生存發展的重要人權之一，是國家公民勞動創造的動力之源；是檢驗辛苦成果的衡量工具；同時也是個人社會價值的體現因素。“人們聯合成為國家和置身于政府之下的重大和主要的目的，是保護他們的財產。”③集中財力、物力、完善財政體系，豐富公共資源，高效合理配置，使得公民的個人權利能夠在安全保障的社會氛圍中擁有更廣闊的發展空間，實現國家財政資源“取之于民，用之于民”。在不斷的發展探索的實踐中，世界各國對私人財產與國家權利之間通過制定各種制度完善平衡雙方的利益。通過選舉產生組成政府，由政府行政管理分配國家財政；接受預算審批和監督約束；由立法機關對其程序、職責、形式等方面制定相關的預算監管規范，保障其法治化、民主化穩定運轉。
四、預算制度的有效運行和程序監督：
我國憲法制度建設的又一新里程權力的規范執行和合理行使，也需要另一種權力因素的介入與之抗衡，在對立和制約之間尋求一種平衡之術，使得兩者權力之間在矛盾斗爭中相互依靠，相互貫通，互促發展。預算行政權力的合法執行需要憲法及其相關法律法規的規范制約，讓財政預算的執行權在監督制度下看到每一寸陽光的微笑。通過法治化的規制約束，使預算在權力空間里既能游刃有余且能合規守法。預算制度的行動的執行和程序的完善值得探討和研究，有效運行和程序監督是我國憲法制度建設的又一新里程。自市場經濟體制確立以來，明確了經濟指引方向，使改革不斷深化。深化改革發展的過程中，社會諸多方面存在著一些需要不斷完善和填補不足的地方，在財政預算制度方面也存在著同樣有待深化改革、提高治理能力的方面。財政預算制度完善之路的首要任務應是針對問題和不足，制定具體、明確、有針對性、可貫徹的引領作用的法規體系，依據現實狀況需要不斷推進預算制度的科學化、法治化。預算監督機關對預算行政行為進行全面的監督審查是公民民主權利的表現、憲法精神的體現、預算制度發展趨勢的必然。完善預算監督體制建設才能加強預算監督權的職能功用；排除財政預算監督制度過程中干擾權力的不利制約因素，增強預算監督過程法定的權威性。建立現代公共財政制度、提高我國預算管理的法治化水平。程序科學地推進預算權，既是經濟法和財稅研究的重要課題，同時也是憲法應當關注的制度建設課題。
作者：李嫘 單位：吉首大學
