關于山林權屬問題的爭議及解決對策

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1山林權屬糾紛的成因

1.1政策的不穩(wěn)定性是引發(fā)糾紛的根本性因素

建國以來，涉及5次林權政策的大調整。每次政策變動，使得山林權屬產生變化。“”時期，劃給國有林場大面積的荒山，有的只有口頭協議，有的即使有協議，但對利益分配不滿，要求歸還協議山場。如贛縣留田林場與長洛鄉(xiāng)下含等幾個村聯營的山林，村組集體因不滿利益分配引發(fā)爭議。

1.2歷史遺留問題是引發(fā)糾紛的客觀性因素

林業(yè)“三定”時，相當一部分的權屬登記，“指手為界”或索性“閉門造車”，出現了文字記載不詳、表述不清、重復填寫、“一山兩證”、面積與“四至”界線不符等權屬不明的隱患。

1.3流轉不規(guī)范是引發(fā)糾紛的主觀性因素

林改前，大部分集體經營的山林進行了流轉，有的流轉不規(guī)范；有的流轉收入用途不公開；有的流轉后群眾沒有得到利益。但山林流轉后都發(fā)生了經營活動，流轉租金收入已不復存在。

1.4利益調整變化是引發(fā)糾紛的誘導性因素

由于征地補償款而引發(fā)的林權爭議不斷涌現。受利益驅使，一些原本沒有糾紛的林地，人為制造糾紛，甚至不惜鋌而走險，以身試法侵害國有林權。以國營含湖林場為例，由于該場多數山場富含稀土，周邊群眾憑1950年代的權屬依據，對林場經營了50多年的山場提出權屬要求；龍南縣里仁鄉(xiāng)李某，乘林改之機偽造證據，騙取林權證違法采伐國有林木。

1.5滅荒造林和租山種果是引發(fā)糾紛的社會性因素

滅荒造林時期，出臺政策把荒山收歸集體統一造林，有林木收入后，在個人與村組集體之間引發(fā)林權爭議；為了發(fā)展臍橙，以村組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義簽訂林地流轉協議，按1～2元/667m2•a租金，流轉農戶林地種果，有的果園又經多次流轉，林權關系更加復雜。

2山林權屬糾紛的特點

2.1突發(fā)性、集中性

林改以來，木材價格飆升、林地大幅升值導致原本長期處于潛伏狀態(tài)的山林權屬糾紛集中暴露和浮現。林業(yè)“三定”確權發(fā)證近30a，山上經濟效益可觀，林權糾紛矛盾頻發(fā)。群眾法律維權意識的增強，與當初林權發(fā)證的粗糙草率，引發(fā)沖突不斷。

2.2成因復雜，調解難度大

林權糾紛誘因除政策調整外，還與人為管理緊密相關。大部分積案因久拖不決，調查取證難，協議和解難。

2.3形式多樣，社會危害性大

林權糾紛不僅發(fā)生在個人之間，有的還涉及到村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣與縣之間。因涉及到當事人的切身利益，存在打架斗毆或聚眾上訪的隱患。

3開展林權糾紛調處進展情況

3.1組建了一支隊伍

初步建立完善了市、縣二級調處機構，2010年市林業(yè)局增設了山林權屬調處科，主要負責跨縣林權糾紛調處。各縣（市、區(qū)）調處機構設置情況為：設為副科級的5個、內部股室的10個、與其它股室合署辦公的3個。力量較強的信豐、大余、崇義縣實際配備調處人員5～6人。崇義縣還在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立了林權糾紛調處委員會。

3.2開展了業(yè)務培訓和政策宣傳

近年來，各地紛紛舉辦了業(yè)務知識培訓和政策宣傳，編制了培訓講義和指導手冊。崇義縣還強化了行政復議、行政訴訟方面的專門培訓。龍南等縣邀請法官深入現場，組織雙方當事人聽取法律法規(guī)和相關政策宣講。

3.3建立了調處工作制度

如信豐以縣政府文件形式印發(fā)了《山林權屬爭議調解處理工作制度》，崇義、信豐、寧都等縣還統一制作了規(guī)范的林權糾紛調處的行政文書。

3.4開展了集中整治活動

如崇義縣集中開展林權糾紛積案大調處攻堅活動，將調處工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度工作目標考核，并列入信訪維穩(wěn)工作“一票否決”范疇；縣財政安排50萬元林權糾紛調處工作經費，對6起重大林權糾紛積案，實行每調處1起，獎勵10000元。

4存在的問題

4.1查證難度大

根據《江西省山林權屬爭議調解處理辦法》，縣內林權糾紛調處主要依據林業(yè)“三定”時期的執(zhí)照，1981年落實林業(yè)“三定”距今已30多年，很多標志物和參照物損毀模糊，存在檔案不全，物是人非現象。

4.2調處干擾多

少數基層工作人員因利益驅使無端挑起山林糾紛，導致人為復雜化；有的村組干部在林地流轉過程中弄虛作假、徇私舞弊，制造林權矛盾糾紛；有的利用宗族勢力不但阻擾正常調處，還對調處人員進行人身攻擊。甚至有的不良執(zhí)業(yè)律師只顧收費，竭力鼓動當事人打官司。有的受干擾而重罪輕判，如前述龍南縣里仁鄉(xiāng)李某，騙取國營山場面積15.78hm2，實際收取3.5萬元的轉讓金，砍伐林木281m3，價值達13.1萬元，法院以偽造證件罪從輕發(fā)落判處李某拘役6個月，對其違法所得沒收追繳和處罰。

4.3調處程序復雜

山林權屬糾紛屬雙方當事人財產利益紛爭，是民事財產糾紛范疇。但依據相關法律規(guī)定，必須依權限先行由各級人民政府進行處理，對行政裁決和行政復議決定不服的，當事人才可以向法院提起行政訴訟。由行政裁決到行政復議，最后進入行政訴訟（一審、二審）的處理程序，時間長且復雜，也易引起政府和法院之間循環(huán)訴訟。

4.4信訪風盛行

基層政府怕上訪，當裁不裁，久拖不決，上訪風愈演愈烈；有的行政、司法程序都走完后，當事人因沒有達到目的，而改走信訪程序，甚至以家族宗親勢力對調處人員構成人身攻擊，影響社會穩(wěn)定。

4.5調處體制不暢

現行的林權糾紛處理由林業(yè)主管部門負責，但各縣（市、區(qū)）機構設置不統一，人員編制嚴重不足，缺乏經費和相應的待遇，難于吸引專業(yè)人才和調動現有人員積極性。在調處國營與集體的林權爭議時，其統籌性、權威性不夠且效力差。林權糾紛實行逐級負責，分級調處，導致上下聯系不暢，難以形成合力。特別是涉及林權糾紛的司法裁決，法院只能對被訴行政行為作出撤銷或維持的判決，導致“案結事不了”的循環(huán)訴訟。

5對策與建議

5.1健全調處網絡

1)建立健全市、縣、鄉(xiāng)三級山林權屬糾紛調處工作機構，明確縣級調處機構為副科級單位，核定人員編制4～6人，鄉(xiāng)級設立林權糾紛調處委員會，配備專職調處人員。2)建議從法制、司法、法院等部門抽調人員成立工作組參與林權糾紛調處，或把基層調處機構改設在司法部門。對重大山林權屬糾紛由司法部門牽頭，其他部門配合進行集中調處；法院在處理帶有普遍性的歷史遺留林權糾紛時，要會同政府、林業(yè)行政機關，慎重研究，發(fā)揮民間調解、行政協調處理和政策引導作用，形成社會合力。

5.2把握調處原則

調處林權糾紛要把握好調解的正確方向，必須要靠黨和政府的領導，要靠老百姓自覺行動支持，大膽地在法律政策框架和社會公序良俗、群眾認可、情況允許的原則范圍內調處。

5.3講究調處方法

1)尊重歷史調解糾紛；2)要以人為本勸解糾紛；3)要先易后難緩解糾紛；4)以心交心化解糾紛；5)對少數因歷史原因、涉及面廣，政策性強，調處難度大的林權糾紛，及時向黨委、政府報告，提出作行政處理決定的具體方案。

5.4吃透調處政策

首先，要熟練掌握適用國家頒布的法律法規(guī)；其次，要研究吃透省、市關于深化集體林權制度改革和林權管理等相關政策文件精神；三要以縣級人民政府依法頒發(fā)的森林、林木、林地的所有權或者使用權證書為依據，做到依法調處。

5.5加強林權管理

林業(yè)主管部門要發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，強化林權管理，依托現有生態(tài)公益林管理地理信息系統，盡快建立覆蓋行政區(qū)域內所有林地的“數字林業(yè)電子地圖”，規(guī)范林權登記發(fā)證工作，從源頭上預防和減少林權糾紛的發(fā)生。建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級林權檔案資料，將林地流轉納入林權檔案管理，減少糾紛的發(fā)生率，使糾紛處理有據可查。

5.6強化業(yè)務培訓

林權糾紛政策性強、涉及面廣、工作量大，不僅需要吃苦耐勞的精神和豐富的農村工作經驗，還必須具備一定的專業(yè)知識，需要熟悉相關的法律法規(guī)，對調解人員自身素質要求較高。因此，建議市縣二級安排專門經費，加大培訓力度，引進專業(yè)人才，優(yōu)化人員結構，提高專業(yè)化水平。

5.7創(chuàng)設調處基金

對爭議雙方證據不足，久拖不決，存在重大隱患的跨行政區(qū)域糾紛，建議采用沿海發(fā)達地區(qū)的做法，由各級政府籌集林權糾紛調處專項基金，參照市場行情，對爭議山場貨幣化，讓“得山者出錢，得錢者讓山”。

5.8完善行政審查監(jiān)督

現行調處主要依據1990年省人大常委會制定的《江西省山林權屬爭議調解處理辦法》，經1997年修正后延用至今，已明顯不適應。在調處程序上，建議出臺市級跨縣山林權屬爭議調解處理工作程序規(guī)定，健全和優(yōu)化行政調處機制，對糾紛調處過程、質量進行檢查、監(jiān)控和評估。

5.9改進司法救濟途徑

山林權屬糾紛實質是當事人間的財產權爭議，因此建議修改行政訴訟法，建立行政訴訟附帶民事訴訟制度，法院有權對行政確權案件行使變更權，從而完善法院的司法權，杜絕“案結事不了”的循環(huán)訴訟。

作者：羅天裕 賴雨歡 張仁瑞 梅宇峰 單位：贛州市林業(yè)局