區域公共管理構建研究

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［提要］隨著國家一系列政策的出臺與實施，原中央蘇區區域經濟一體化的進程加快，其區域合作也正有序推進，并取得了初步成果。但是，原中央蘇區的區域公共管理還存在許多不足。為了實現區域內的經濟、社會與資源的協調發展，需要構建跨行政區、跨部門的區域公共管理機制，協調各方力量，整合區域資源，以更好的進行區域公共管理。

［關鍵詞］原中央蘇區；經濟一體化；區域公共管理

在經濟全球化的時代，區域一體化已是不可回避、不可逆轉的潮流，我國的區域一體化進程也如火如荼。但是，在進程中出現的區域公共問題（見圖1），該何解決呢？

方案一：將區域公共管理問題轉化為行政區內公共管理問題，即在三個地方政府的交叉領域成立一個新的政府，或者把三個地方政府合并為一個；方案二：在不改變現有三地方政府行政區劃的基礎上，進行政府間協作治理。顯然，調整行政區劃的方式治標不能治本，最佳的解決方式就是區域政府協作。

當前，我國地方政府間的協作水平較低，阻礙著區域一體化的進程，如何擺脫這樣的困境，是當前學術界和地方政府面臨的重要課題。原中央蘇區是中國共產黨在土地革命戰爭時期創建的中央革命根據地，它以瑞金為中心、地跨贛閩粵三省，是全國蘇維埃運動的中心。新中國成立后，原中央蘇區的經濟得到了長足發展，但是，與發達地區相比，其經濟發展基礎依舊十分薄弱，總體發展水平不高，仍是我國較大的、集中的、連片的特殊困難地區。在這樣的特殊地區，展開區域一體化和區域公共管理的相關研究，具有相當的典型性和現實性。

一、原中央蘇區一體化的發展歷程

近年來，原中央蘇區部分地方政府主動實行合作，推動了原中央蘇區的區域一體化發展；同時，國家也加快和加大了對原中央蘇區的政策傾斜，使得原中央蘇區一體化進程有了加速器，迎來了飛速發展時期。面對整體不夠發達的現實情況，原中央蘇區部分地方政府積極開展合作：1994年，閩粵贛十三市協作區成立。1996年召開的協作區第二次黨政領導聯席會議制定了《閩東南、粵東、贛東南經濟合作區章程》，確定了協作區的協作原則、區域協作的組織和運作規則。1999年，閩粵贛十三市區域合作信息網正式開通。2003年，閩粵贛十三市黨政領導第八次聯席會議通過了《閩粵贛十三市區域合作信息網管理辦法》和《閩西南、粵東、贛東南協作區專利合作協議》。2006年，閩粵贛十三市黨政領導第十一次聯席會議審議通過了《閩粵贛十三市物流發展合作實施意見》。2014年11月，閩粵贛十三市共同了《深化閩粵贛十三市文化交流合作意見》，深化文化交流合作。上述合作的展開，為原中央蘇區的一體化進程奠定了良好的基礎。為了改變原中央蘇區的落后面貌，中央政府出臺了一系列重大政策：2009年05月14日，《國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》出臺，加大了對海峽西岸經濟區的扶持力度，特別加大了對原中央蘇區縣、革命老區、少數民族地區的扶持力度［1］。2012年6月28日，《國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》正式出臺。致力于把原中央蘇區打造為全國革命老區扶貧攻堅示范區，全國稀有金屬產業基地、先進制造業基地和特色農產品深加工基地，重要的區域性綜合交通樞紐，我國南方地區重要的生態屏障，紅色文化傳承創新區［2］。隨后，江西、福建和廣東省政府分別制定相關實施政策并執行。2013年，《中央國家機關及有關單位對口支援贛南等原中央蘇區實施方案》得到批復，隨后，39個國家部委出臺了45個配套性政策文件，52個中央單位對口支援31個縣（市、區）工作全面啟動落實支持和促進贛南等原中央蘇區的工作。2014年3月，國家發改委印發《贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃》，以原中央蘇區為核心，統籌考慮，增加了有緊密聯系的周邊縣（市、區）。與《意見》相比，戰略定位略有變化，如將“全國稀有金屬產業基地”改為“全國有色金屬產業基地”，增加為“著名生態和文化旅游目的地”［3］。上述政策的出臺與實施，進一步推動了原中央蘇區的一體化程度。

二、原中央蘇區區域協作的初步成果

幾年來，原中央蘇區的各項合作事項在有序推進，并在區域交通體系建設、區域能源基礎設施建設、區域生態環境治理、區域紅色旅游聯盟等領域，取得了初步成果。

（一）區域交通體系成果

最為顯著原中央蘇區完成新建、改建農村公路8000公里；先后建成了撫吉高速、贛崇高速、大廣高速龍楊段和尋烏至全南高速公路。建成了向莆鐵路、衡茶吉鐵路、贛韶鐵路；昌吉贛客專、岳陽至吉安鐵路、蒙華鐵路(吉安段)等已開工建設；鷹瑞梅鐵路、贛井鐵路、衡茶吉東延鐵路前期工作正有序推進。宜春明月山機場順利通航，贛州黃金機場總體規劃已經獲得華東管理局批復［4］。總之，已實現“縣縣通高速公路”的原中央蘇區，加上不斷加密的鐵路網，已建成或正在加快建設的機場網絡，四通八達、高效快捷的現代交通網絡已初步具備。

（二）區域能源基礎設施建設進展迅速

撫州電廠機組即將開始發電；華能瑞金電廠二期、撫州至瑞金500千伏輸電線工程等能源項目加快推進；樟樹—吉安—贛州成品油管道基本完成管線鋪設；武漢—南昌—贛州1000千伏特高壓交流工程列入國家電網“十三五”規劃，泉州—贛州成品油管道取得國家能源局前期工作的“路條”。峽江水利樞紐、石虎塘水利航電樞紐、新干水利樞紐等一批重大項目也相繼投入建設［5］。

（三）區域生態治理取得明顯進展

幾年來，原中央蘇區已綜合治理稀土礦山59平方公里、水土流失1779平方公里，關閉污染和落后產能企業376戶，植樹造林263.5萬畝。目前，贛南地區森林覆蓋率超過70%，環境空氣質量優良率保持100%，飲用水源地水質達標率100%，被聯合國環境規劃基金會授予“綠色生態城市保護特別貢獻獎”［6］。

（四）區域紅色旅游聯盟已初具規模

2009年12月3日，中央蘇區紅色旅游聯盟在龍巖市上杭縣古田鎮成立，同時開通“中央蘇區紅色旅游網”（簡稱“蘇紅網”）。該聯盟接受國家旅游局、全國紅色旅游協調小組辦公室和閩粵贛三省旅游局的指導。其名譽會長為閩粵贛三省旅游局領導，11個市的分管副市長擔任顧問，11個市的旅游局局長輪流擔任會長，62個中央蘇區縣(市、區)旅游局局長、中央蘇區紅色旅游網負責人任理事［7］。聯盟致力于共同打造中央蘇區紅色旅游精品品牌，共同拓展旅游客源市場，共同推進無障礙旅游區建設和共同建立旅游區域合作長效機制。

三、原中央蘇區區域公共管理存在的問題

區域協作的成果是顯而易見的，但是，現有的區域合作遠遠不能治理好隨著原中央蘇區一體化進程加快出現的更多、更復雜的區域公共問題。因此，更應該認真的反思在區域公共管理中存在的問題。具體如下：

（一）缺乏積極的合作觀念

幾年來，原中央蘇區在推進區域合作和一體化建設方面取得了較大進展，區內部分地方政府積極的展開了合作，但對大多數地方政府而言，行政區行政的傳統思維和理念在各地區仍深深影響甚至制約著原中央蘇區區域一體化的縱深推進。一般來說，區域內地方政府會將被納入某一個經濟區或經濟帶作為地區經濟發展的契機，并為之努力，但正式納入后卻態度消極，缺乏積極的合作理念。各地方政府出于自身發展的實際需要和內在邏輯，各自為政，導致出現如下問題：一是基礎設施共建和信息共享程度不夠，經常出現重復建設、產業同構、招商引資中的惡性競爭；二是視野狹隘，優先關注本行政區的利益，對區域公共問題的治理上不主動關注，不主動行動。

（二）區域公共管理主體有待完善

目前，原中央蘇區區域合作機制有“領導小組”、“支持贛南等原中央蘇區振興發展部際聯席會議”、“閩粵贛十三地市黨政領導聯席會議”等方式，但未建成專門化、制度化的決策機構、執行機構與監督機構；地方政府合作組織由于缺乏跨行政區的行政權威，很難協調跨行政區界限的地方政府的行為，但是，若只考慮組織跨行政區的行政權威，又可能還會出現其它的問題；另外，在原中央蘇區進行區域公共管理的主要角色仍是政府，非政府組織、第三部門、企業和公眾參與基本未展開。

（三）區域公共管理機制不健全

原中央蘇區區域公共管理還處于起步階段，無論是從根本制度來說，還是從具體機制來講，都是不健全的。從根本上來說，地方政府難以協作處理區域公共問題的原因在于政府與市場的關系不清。從區域協作的法律機制來說，是欠缺的，奧斯特羅姆認為，影響集體行動理性的一個非常重要的因素是相互間有可以信賴的承諾。但是，我國現有憲法和地方組織法中幾乎沒有關于政府間協議的具體規定和條例，更沒有《政府間關系協調法》或《政府間合作法》［8］，這使得區域內各政府的合作缺乏法律依據；這也意味著，當違約產生，或沖突產生，無法找到協調機構，更缺乏懲罰措施。從具體機制來講，實質性的有效的區域行政管理機制、區域財稅機制、區域政府績效考核機制等均未形成。這些問題的存在既會影響原中央蘇區區域一體化的進程，也不利于區域公共問題的解決。

四、原中央蘇區區域公共管理構建的建議

（一）樹立區域公共管理理念

區域內各地方政府應該對區域內的府際關系有清晰的認識，合作與競爭是并存的。鑒于區域經濟一體化進程中的跨行政區的區域公共問題往往不是單個地方政府就可以解決的，府際之間的合作顯得尤為重要。因此，區域內地方政府應該跳出單純競爭的狹隘觀念，樹立整體、開放、協作和互信的基本價值理念，打破影響區域一體化可持續發展的長期行政分割的地區行政管理體制障礙，清除地區間構筑的無形的“柏林墻”所帶來的區域協作障礙，真正實現“1+1+1+……+1>n”的放大效應。

（二）整合區域公共管理主體區域

公共管理需要包括區域內的政府、私人部門、非營利組織和公民在內的多中心共同協作完成。首先，對目前區域公共管理的主要角色政府來說，應重新審視自身，轉變經濟職能，重構或再造原有的政府經濟職能中嚴重錯位的部分，重構新的市場導向型的政府經濟職能；其次，政府應主動整合原中央蘇區其他公共管理主體，建立政府、企業和社會之間的多種合作伙伴關系，推動原中央蘇區區域公共問題治理的“多中心”協作共享治理格局。當然，實施區域公共管理需要相應的管理機構。近期內，繼續發揮中央政府在地方政府合作中的重要作用，特別強調其在地方政府合作中的信息溝通、組織協調和沖突裁判的作用。從長遠來看，依照區域經濟一體化中地方政府合作的國際經驗，原中央蘇區地方政府還應積極探索建立有利于促進區域協作與發展的公共管理體構。這種區域合作組織既可以是強制性的，也可以是誘導性的，既可以是正式的，也可以是非正式的，其安排方式處于動態調整的過程中。其中，具有權威性的統一的區域一體化協調機構，如區域管理委員會，可由由國務院牽頭或國務院授權成立；同時，要鼓勵建立各種半官方及民間的跨地區的民間組織。

（三）積極完善區域公共管理機制

一是盡快制定相關法律，使得區域協作有法可依。立法、執法和司法三方面建立協調機制；特別強調的是，在違約責任承擔方面，可考慮采用某種合作的停止，某種優惠的取消。二是共同規劃有利于原中央蘇區區域經濟、社會和資源環境統籌協調的區域經濟合作模式和政府協作模式。三是探索建立有利于促進區域協作和區域一體化健康發展的行政管理體制、區域財稅體制、區域政府績效考核機制、區域利益分配機制、區域監督約束機制等。

五、小結

綜上而言，區域一體化的推進呼吁地方政府間的協作，而未拆除的、基于地方利益的協作壁壘，又是政府間和部門間協作的障礙。因此，應盡快從理念、機構、主體和體制等層面構建區域公共管理機制，以便在市場經濟條件下，拓展原中央蘇區的發展空間，促進其繁榮和可持續發展。

［參考文獻］

［1］國務院.國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見［EB/OL］.www.gov.cn/zwgk/2009-05/14/content_1314194.htm,2015/10/2.

［2］國務院.國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見［EB/OL］.www.gov.cn/zwgk/2012-07/02/con-tent_2174947.htm.html,2015/10/2.

［3］國家發展和改革委員會.國家發展改革委關于印發贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃的通知［EB/OL］.www.sd-pc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201403/t20140328_604802.html,2015/10/2.

［4］江西省政府.加大基礎設施建設助推贛南等原中央蘇區騰飛［EB/OL］.www.jiangxi.gov.cn/xzx/jxyw/tjyw/201501/t20150115_1112487.html,2015/10/2.

［5］信息日報.贛南等原中央蘇區夯實基礎挖窮根［EB/OL］.www.jxnews.com.cn/xxrb/system/2015/06/27/013994313.shtml,2015/10/2.

［6］信息日報.贛南等原中央蘇區三年巨變［EB/OL］.www.jxnews.com.cn/xxrb/system/2015/06/23/013979261.shtml,2015/10/2.

［7］中央蘇區紅色旅游聯盟.中央蘇區紅色旅游聯盟簡介［EB/OL］.lm.zg1929.com/,2015/10/2.

［8］呂志奎.發展區龍域公共管理推進京津冀區域一體化.［J］.中國科技投資，2010，（9）.

作者：甘黎黎 單位：華東交通大學人文社科學院