建筑節能法律法規的完善

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[摘要]法律是指導和規范建筑節能行業發展的重要手段。2008年10月1日，《民用建筑節能條例》的施行，對推動建筑節能工作起到了顯著作用。十余年來，建筑節能的內涵已演進為綠色建筑，發展綠色建筑已成為推進綠色發展的重要引擎。現有建筑節能領域的法律法規已不能完全適應社會的發展。結合新時代新的發展理念，總結我國當前建筑節能領域法律法規實施過程中所出現的問題，并以“放管服”改革為背景對完善我國建筑節能領域法律法規提出建議。

[關鍵詞]放管服；建筑節能；立法工作；法律法規

1引言

法治化是實現行業轉型與發展的重要保障。隨著民用建筑節能行業發展趨勢的轉變，在“放管服”改革的背景下亟需根據新時期的發展需求，及時修訂已不再適應建筑節能領域的法律法規，把在發展中形成的經驗及時制度化、法制化，以期通過法制手段有力保障建筑節能領域的長足發展，最終實現建筑節能行業的法治化。

2建筑節能領域法律法規的實施情況

《中華人民共和國節約能源法》于1998年施行，在2007年進行了修訂，而后隨著《民用建筑節能條例》在2008年的頒布施行，標志著我國建筑節能法律法規體系基本形成，由此我國建筑節能和綠色建筑行業迅猛發展，建筑能效穩步提升，節能減排效果明顯。特別是《民用建筑節能條例》對新建建筑分別從規劃、設計、建設、竣工驗收、銷售和保修六個環節進行了規定，實現了對新建建筑節能全過程的監管；對既有建筑節能改造優先采用低成本改造措施，從而減少了政府及建筑所有權人的改造成本；完善對建筑物用能系統的運行管理，一方面確保了用能系統符合國家標準，另一方面通過嚴控耗能量指標，有效減少了能源消耗；對建筑節能領域相關主體明確了相應的法律責任，客觀上起到督促相關主體依法從事建筑節能活動的作用。《民用建筑節能條例》頒布實施后，絕大多數省份結合本地區的實際情況出臺了建筑節能的相關條例或辦法，從地方立法角度推動了建筑節能的發展。《民用建筑節能條例》中相關制度的執行效果顯著，新建建筑節能強制性標準執行率始終保持高水平，受檢地區全面執行節能強制性標準，竣工驗收階段執行率98%以上，其中2018年新增節能建筑面積9.16億平方米，累計建成節能建筑82.4億平方米，節能建筑占比達到50.4%；可再生能源利用狀況良好，截止2018年底，累計太陽能光熱應用面積2.9億平方米，累計淺層地熱面積5.3億平方米，累計太陽能光電8447兆瓦時；公共建筑節能監管體系進一步完善，截止2018年底，累計能源審計6388棟，能耗公示31434棟，能耗監測16632棟。

3“放管服”對建筑節能領域立法工作的整體

要求2018年8月14日，國務院辦公廳印發《全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工方案的通知》（國辦發［2018］79號，下文簡稱“《通知》”）。《通知》中明確提出，加快完善法律法規。按照在法治下推進改革、在改革中完善法治的要求，抓緊清理修改一切不符合新發展理念、不利于高質量發展、不適應社會主義市場經濟和人民群眾期盼的法律法規，及時把改革中形成的成熟經驗制度化[1]。在“放管服”改革的進程中，既要通過法制保障改革，又要通過改革完善法制。而政府既是“放管服”改革的主要推動者，又是法規、規章的制定及適用主體之一。可從宏觀、微觀兩層面出發采取相關措施，使建筑節能領域的法律法規充分體現政府簡政放權、放管結合以及優化服務的改革目標呢。宏觀層面上，政府應積極加強與人大及司法機關的溝通聯系，積極配合做好建筑節能法律法規的立改廢釋工作，切實保障法律的先進性、實用性。微觀層面上，由于建筑節能領域涉及的主體眾多，比如建設單位、施工單位、房地產開發企業以及建筑所有權人、使用權人等，那么政府“放管服”改革的目標應當在上述主體的權利與義務中充分體現。以今年3月份國務院開始全面開展工程建設項目審批制度的改革為例，如在簡政放權，降低準入門檻方面，合理劃分工程項目的審批流程，整合審批階段；根據工程項目類型、規模等因素，分類細化審批流程；由一家部門牽頭，推廣并聯審批；精簡、合并審批事項，推行告知承諾制；下放審批權限，提高審批效能；政府正在工程建筑領域試點取消施工合同備案、建筑節能設計審查備案等事項[2]。在創新監管，促進公平競爭方面，全面推行“雙隨機、一公開”監管，強化事中事后監管；加強工程建設項目審批信用信息平臺建設，建立黑名單制度；加強建筑節能市場管理，明確相關主管部門對建筑節能新產品，新技術，新工藝的管理職責，并創新引入多元化的投資模式對民用建筑進行節能改造。在高效服務，營造便利環境方面，以打造服務型政府為目標，統一審批體系，實現“一個窗口”提供綜合服務，“一張表單”整合申請材料，“一個系統”進行網上審批，進一步提高行政審批效率，為企業及公民行使權利、履行義務提供便利環境。

4當前建筑節能法律法規體系的問題分析

4.1綠色建筑相關法律缺失

綠色建筑已成為當前乃至未來建筑節能行業極其重要的發展方向，但我國關于綠色建筑的相關文件相對集中于政策意見、評價標準等層面，雖部分省份已出臺綠色建筑的有關條例、辦法，但國家層面的法律、行政法規以及部門規章還未對綠色建筑的相關內容予以規定，同時相關的建筑節能設計標準中也缺乏綠色建筑體系，從而導致綠色建筑的整體發展缺少法律法規的依據。此外，當前全球以碳排放統計核算體系應對氣候變化，而我國建筑節能法律法規中以能耗計量為導向的管理制度難以適應全球應對氣候變化的核算體系，從而不利于我國應對氣候變化基礎能力方面的建設以及與國際接軌。

4.2法律制度的實施效果欠佳

法律的關鍵在于實施，現階段關于建筑節能法律法規中某些制度的實施效果有待加強，比如公共建筑能耗監管平臺作用發揮不充分，該平臺本應發揮為節能改造提供數據支撐的作用，而當前監管平臺數據的應用甚少，且建筑信息統計主要依靠專業人員組成的能源審計小組，獲取的數據量有限，不能全面分析建筑的用能情況。再如節能強制性標準執行不夠嚴格，導致某些建設單位為了減少施工成本，降低節能強制性標準，最終導致建筑物未能達到應有的節能效果；此外，政府對建筑節能的監督管理職能尚需進一步加強。

4.3市場乏力

一方面，當前發展建筑節能與綠色建筑的經濟激勵和引導政策以政府主導為主，并未充分調動市場主體的積極性，導致建筑節能與綠色建筑發展市場缺乏動力。另一方面，經濟性激勵措施規定較少。大力發展建筑節能產業作為國家轉變經濟發展方式、推進可持續發展的一項重大事業，需要通過相應的激勵措施促進其發展。而當前我國建筑節能領域的法律法規中，經濟性激勵措施規定相對較少，如《中華人民共和國節約能源法》《民用建筑節能條例》提到政府應當安排民用建筑節能專項資金、引導金融機構加大對建筑節能項目的信貸支持，以及民用建筑節能項目依法享有稅收優惠等抽象性規定，對推動建筑節能領域相關主體的市場行為效果不佳，最終難以發揮市場配置資源的決定性作用。

4.4權責利體現不充分

在房產開發、銷售、裝修等領域，消費者為了自身收益，一味追求大房子以及高檔的裝飾材料，同時部分房地產開發商成立項目公司進行房產的開發銷售，在完成項目后公司即行解散，并未主動依法承擔相應的后續責任，導致消費者的房屋或者裝飾材料的質量出現問題時，難以維權。此外，供熱公司出于自身利益考慮，即使建筑物所有權人或使用權人購買或使用節能建筑，也依然不會降低熱費。可以看出，建筑節能領域相關主體的權責利未能在市場中得到應有體現。

5完善建筑節能領域法律法規的建議

對于綠色建筑相關法律缺失的問題，建議盡早研究制定關于綠色建筑的部門規章，以有效指導綠色建筑工作的開展。同時修訂《民用建筑節能條例》中與當前建筑節能市場發展已經不相適應的條款，如增加關于綠色建筑的相關規定、碳排放管理制度以及民用建筑節能信用管理制度等內容。對于法律制度實施效果欠佳的問題，以“放管服”改革為契機，應當建立專門監督地方政府是否嚴格貫徹執行建筑節能領域政策、法律的懲戒機制，因為政府作為建筑節能領域公權力的主體，其執行政策、法規的力度會嚴重影響其他主體的市場行為。同時作為“放管服”改革目標之一的創新監管方式，其不僅指政府創新對市場主體的監管體制，而且還包括建立對政府行為的監管機制。此外新修訂的《民用建筑節能條例》應當體現政府職能的轉變和機構改革，減少行政審批事項，建設服務型政府。對于市場乏力的問題，可制定專門針對建筑節能經濟激勵措施的規范性文件，詳細規定經濟獎勵的適用主體、適用情形以及獎勵內容，使相關主體的節能獎勵能夠得到落實，從而激發建筑節能領域各參與主體的節能行為，煥發市場活力。另外，新修訂的《民用建筑節能條例》應體現市場機制的作用，進而推動建筑節能市場機制、金融機制的建立及完善。同時體現社會團體如行業協會等的作用。為了使建筑節能領域相關主體在市場中發揮應有的作用，應加強建筑節能理念的宣傳，提高相關主體的節能意識，增強社會責任感。同時加大普法宣傳，使消費者了解維權途徑，提高維權意識。

6結語

以“放管服”改革推進建筑節能法律法規的不斷完善，并將改革的本質要求融入到建筑節能的法律體系中。需要盡快修訂《民用建筑節能條例》，以作為促進建筑節能領域長遠發展的重要法律支撐，并發揮政府在建筑節能行業的“放管服”作用，為其它建筑節能主體行使權利提供便利環境，最終實現建筑節能行業的可持續發展。

參考文獻：

[1]《全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工方案的通知》.國辦發〔2018〕79號.國務院辦公廳,2018.

[2]《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》.國辦發〔2019〕11號.國務院辦公廳,2019.

作者：韓國清 吳景山 單位： 天津工業大學法學院 中國建筑節能協會