耕地保護機制狀況探究
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本文作者：張軍、高潔純、孫春華 單位：江西省煤田地質局測繪大隊
1995～2009年江西省耕地面積變化情況見表1。由表1可知，與1995年相比，2009年江西省耕地總量不減反增，由2308679hm2上升為2819768hm2，增加了511089hm2。從年度變化看，受“開發區熱”、“房地產熱”以及國家退耕返湖、返林等因素影響，1995～2004年，江西省耕地面積急劇下降，年均遞減2．35萬hm2，尤其是2001年以后江西省掀起了基礎設施建設的高潮，也加快了耕地減少的步伐。從2005年開始，江西省加大了耕地的開發補充力度，耕地面積逐年增加，耕地面積銳減的趨勢得到有效抑制。
江西省雖然是一個傳統農業大省，但耕地總體質量并不優越。2005年國土部門提供的耕地二級分類數據顯示，江西省灌溉水田僅為耕地總量的62．12%。江西省“五荒四低”資源更新調查顯示，高產田占耕地面積的21．8%，中產田占耕地面積的55%，低產田占耕地面積的23．2%，中低產田合計占耕地總面積的78．2%。瘠薄、漬水、缺水是江西省中低產田的主要特征，在全省中低產田中，屬于瘠薄型的占中低產田面積的41．7%，屬漬水型的占中低產田的20%，屬缺水型的占中低產田的23．8%，以上3類型占中低產田面積85．5%。坡耕型中低產田面積占10．2%，沙化型中低產田占2．2%，毒害型中低產田面積占2.1%。
與全國其他省份一樣，由于缺乏真正執行主體，江西省耕地保護的有效機制尚未形成。
農業生產效益的低下和耕地預期收益的不穩定，動搖著農民的耕地保護積極性。耕地對農民而言是具有自給自足、保險防老功能的物品，農民對其具有強烈的依賴性。按常理說，農民的耕地保護意識應該非常強烈，但事實上卻相反。盡管農民因征地問題經常上訪，但其上訪的理由基本上均為征地補償方面的問題，很少考慮到耕地自身的價值。有調查顯示，農民都希望自家耕地被政府征用，得來的征地補償費投入到二、三產業中去;或者通過征地補償費的獲得改善自己的生活，提高生活水平;或者在征地后得到新的安置房，改善生活環境，等等。我國二元結構社會經濟發展模式的長期存在，是導致城鄉發展的巨大差異的首要原因，到城鎮享受文明快樂的生活是很多農民的畢生追求。由于長久以來形成的工農產品剪刀差，以及農業生產成本的逐步上升，使農業生產的經濟效益越發低下，“增產不增收”的現象常有發生。現實生活中，依然保持堅持耕作維持生計想法的農民幾乎沒有了，他們的思想也隨著城市快速發展而逐步解放，已經意識到不僅要吃飽飯還要吃好飯的道理，紛紛將目光投向城市。
集體土地所有權主體的模糊，虛化了村集體組織對耕地保護的義務。我國《土地管理法》規定，農民集體所有的土地屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。而這只是一個抽象的概念，主要是因為目前我國農村大部分地區的集體經濟組織基本上名存實亡，而民主建設相對滯后，農民在集體土地所有權的組織形式和程序缺乏行使權，盡管村集體經濟組織或村民委員會在法律意義上是集體土地的經營管理者，但這些組織畢竟不是所有者。實際上，集體土地所有權主體往往出現虛設或易位的情況，集體土地財產的所有者代表一般都是由村長和村委會個別人或小團體擔當，他們會為了自己的利益，利用農用地大量斂財，根本不顧耕地保護。
耕地侵占具有明顯的地方政府行政行為特征，保護機制難以落實。建設占用耕地帶來的巨大利益誘惑致使當地政府忽視耕地保護的重要性，一味追求經濟利益，出現土地利用規劃隨意不間斷地修改、建設占用不符合規劃等一系列現象。不少地方政府懷著僥幸的心理，不顧法律隨意圈地，致使許多地方出現沒有項目的園區、“開而不發”的開發區等現象。一些地方政府提出“一年一個樣，三年大變樣”的口號，打出無償使用土地的“旗號”，建各類園區招商引資，把“零地價”作為吸引外資的招牌。于是，政府對土地需求的越來越大，控制欲望越來越強，圈地的膽子也越來越大，末批先用、違反規劃、邊報邊用、調整規劃達到用地目的、越權批地等現象越來越普遍，結果導致大量耕地被以各種理由無償圈占。由此可見，政府濃厚的行政行為是導致耕地大量減少的直接原因。
江西省耕地保護經濟補償機制的對策建議
積極宣傳，強化公眾耕地保護意識。改革開放后，江西省經濟社會迅速發展，人們對耕地的需求也隨著生活水平的提高而快速膨脹，尤其是對耕地非生產功能的需求正在不斷增強。然而，人們往往只重視耕地的經濟價值，忽略了耕地的其他價值［2］。現實中，人們對耕地資源的認識傾向于耕地給他們帶來的經濟價值，一味地追求利益，不計后果地開發耕地資源，卻不知耕地還具有調節氣候、凈化空氣與美化環境、維持生物多樣性等生態價值，為人類提供就業機會、保障糧食安全、維護社會穩定等社會價值，還具有道德價值、審美價值等精神價值。因此，必須加強對耕地非生產性功能的宣傳，加深公眾對耕地的認識，強化耕地保護的意識，調動公共保護耕地的積極性，促進公眾真正意識到人人都是耕地保護的受益者。
加大惠農政策力度，增加農業生產效益。江西省耕地保護經濟補償機制的構建必須與惠農政策融為一體。我國已步入惠農政策的新時期，已經加快傳統農業的改造，獨立自主地走中國特色的現代化農業道路，積極努力破除城鄉二元結構，致力于實現城鄉經濟社會發展的新格局。惠農政策是江西省社會經濟發展的一個重大戰略部署，惠農政策的實施與耕地保護在目標取向上存在很大的共性之處:一方面，惠農政策的最終目標就是增強農村自身發展動力，而農村發展動力在很大程度上取決于農民對耕地的利用及農業現代化的推進，通過改善農業生產和農民生活環境，提高農民的耕地生產性，也就是提高了農民對耕地數量與質量保護的積極性;另一方面，由于耕地為社會公眾提供了許多強烈的外部性的非生產性功能，把耕地保護作為公共目標和全社會的責任，已成為了一個國際慣例，惠農政策也應成為江西省加大耕地保護的社會化扶持的重要手段。
完善土地利用總體規劃編制與實行，規范征地行為。在已完成編制的江西省以及各市、縣、鄉土地利用總體規劃(2006～2020年)的基礎上，采取自上而下、逐級控制的方法，嚴格控制耕地指標，尤其是基本農田的指標。盡管土地利用總體規劃作為一項長期的戰略性的規劃，在規劃期內，規劃制定的各項內容和重要指標是指令性的、靜態的，但各地的實際情況卻處于不斷變化之中［3］。規劃指標的變動會直接導致耕地的變化，不利于耕地保護。因此，在規劃編制時，必須要結合規劃期內經濟的增長，合理預測用地需求，增強用地指標的科學性和可行性，避免用地指標不斷被突破或布局不斷變化的現象發生，強化規劃的權威性［4－5］。在土地利用總體規劃編制完成后，各地方政府必須嚴格實施規劃，不能出于招商引資、發展經濟的考慮，濫用征地權，損失大量優質耕地。
明晰土地產權，加大耕地保護的社會化扶持力度。耕地之所以沒有得到很好的保護，主要是因為其沒有明晰的產權界定，即使作為一種特殊的公共資源，社會化扶持力度也不夠大。主要體現在耕地保護缺乏具體的實施主體，集體土地所有權主體較為模糊［6］。只有在明確各行為主體在耕地的眾多產權中所占地位的前提下，才能決定農戶和社會的耕地保護責任，進而確定為公眾提供非生產功效的義務，最終促使社會公眾對耕地保護給予相應的扶持力度。因此，應加大對“三農”的扶持力度，提高農民耕地保護的積極性。同時，社會公眾也要積極投入關注和保護耕地，形成人人參與耕地保護的良好氛圍。
加強耕地保護經濟補償的法律法規建設，落實耕地保護政策。只有在法律政策的鼎立支持，才能保障耕地保護經濟補償機制順利推行。根據江西省的實際情況，建立健全江西省耕地保護經濟補償的法律法規制度應該包括幾個方面:第一，明晰土地權屬，確定耕地保護經濟補償對象。第二，劃定耕地保護經濟補償來源。包括國家及地區財政，以及其他社會資金的投入等。第三，完善耕地保護經濟補償的資金監管體制。包括耕地保護經濟補償基金的籌措、管理、發放、使用和監督等［7］。耕地保護經濟補償相關法律法規的制定還要注意與其他已的政策法規相銜接，互為補充，互相促進。