強化農業改革堅持科學發展

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一、我國農業現代化與城鄉一體化中的問題

目前，在我國農業現代化和城鄉一體化發展中，有以下兩方面的問題值得高度重視:

1、片面強調城市化，導致城鄉“二元結構”矛盾加劇上世紀80年代，我國小城鎮建設在江浙一帶取得了重大成就，集中體現為鄉鎮企業的廣泛發展，使得部分農業開始轉化為工業、部分農民轉化為工人、部分鄉村轉化為工業化城鎮，這種小城鎮化發展成為我國城市化和城鄉一體化協調發展的早期成功形態。自進入新世紀，我國城市化化發展出現了新的變化。由于在一定程度上沿襲了西方舊有單向“兩化”發展模式，片面強調資源、人口向城市的集中，忽略了城鄉均衡協調發展，使得固有的“二元結構”矛盾加劇，城鄉差距進一步拉大，甚至在一些地區出現了“兩極化”的惡性發展，嚴重阻礙了我國農業現代化建設的進程。西方社會早期的“兩化”進程，是在資本自由化狀態下推動形成的。即，一方面由于資本在城市的高度集中，推動城市建設的迅猛發展及城市工、商、服務業等的高度繁榮;另一方面，資本向農村的擴展侵襲，又加速了農村勞動力及失地人口向城市的流動。由此造成先進繁榮的城市與落后衰敗的農村之間的對立和城市里貧富階層之間的對立。西方發達國家歷經百年發展，這兩種對立已趨于緩和。但是，在拉美及印度等一些發展中國家，這種單純追求城市和工業發展的“兩化”模式及其所釀成的兩大對立仍在蔓延與發酵，并成為阻礙發展、生成動亂的主要溫床。我國一些地區，特別是在西部相對貧困的地區，這種單向“兩化”模式所導致的“二元結構”矛盾加劇，在制造出大量“城市病”的同時，惡化了城鄉關系，造成了走向繁榮的城市與日益貧瘠的農村的嚴重對立。

2、現行農村體制亟待改革目前，我國農村體制的基本形式，仍為自80年代末期實行的“家庭聯產承包責任制”。隨著我國社會生產力的整體提升，尤其是城市化進程的加快及科技發展水平的提高，現行土地使用權制度與行政管理模式，不再適應農村深化發展的需求。現行“家庭聯產承包責任制”有兩方面特點:

第一，土地使用權歸個體家庭所有。第二，土地管理權由縣、鄉(鎮)、村等3級行政中心管理。這一體制對于以個體家庭為單位的農業經濟的改革發展，存在以下問題:(1)無法按照市場要求統一組織大農業生產;(2)使得農業的機械化、精細化、科技化、標準化難以大范圍開展和普及推廣;(3)諸如水利實施大型農機農資無法有效規模利用;(4)農村行政管理機構難以有效組織農業領域的規模生產經營;(5)難以協調有效地推進三農改造和城鄉一體化建設。對于西部多數農業縣長期存在的粗放式生產經營、品質及價值含量難以提高等等，其根本癥結，應與農村體制相對滯后直接相關。

二、創新思維，探尋農業現代化與城鄉一體化路徑

立足于中國國情，堅持科學發展觀，汲取西方“兩化”教訓，因地制宜，就探尋適應生產力發展的農業現代化新模式，提出如下建議:

1、以農業資產“股份化”逐步深化土地使用權改革參考國際與東部地區成功經驗，在目前各地推進三農改造已證明行之有效的各種方案模式的基礎上，建議參考珠三角九十年代以來的如下做法，大力推進農業生產資源的資本化運作;

(1)“外來投資+土地使用權入股”。即由外來投資大型企業以資金、設備、技術、管理等持股，農戶或農民以所占有土地的使用權入股，商定各自所占比例，組成股份制，果、農或種養殖類股份有限公司;享有股份與分紅利益的農戶人員，既可外出務工，亦可根據需要，成為股份公司內員工。

(2)“內聯式+土地使用權入股”模式。即在具備有組成企業化生產經營基本條件的地方，由村、鄉(鎮)政權機構出面協調，由具備相應條件及資格的果、農或種養殖大戶牽頭，小散農戶以各自所占有土地及所能夠提供的資金入股，協議組成特定生產經營性質的股份有限公司;享有股份與分紅利益的農戶人員，既可外出務工，亦可根據需要，成為股份公司內員工。東部及國外的經驗證明，這類農業資產的資本化股份化運作一是有利于更新舊有生產方式。即將舊有以農戶為基本單位、分散粗放式的果業、種養殖或其它門類商品的生產經營方式，提升為具有現代化基礎性質的企業化模式，為向高科技、高品質、高價值含量、精細化生產經營方向邁進，奠定基礎。二是有利于破解“二元化”難題。隨著生產方式改變，農民除享有按所入股土地應占有股份外，則無論外出務工或就地在所入股企業就職，身份皆隨之而市民化。同時，因為有股份分紅及務工收入的雙重保障，單向“兩化”中所難以避免的農民被迫貧困化問題，可得到合理解決。另外，諸如醫保、社保等政策的貫徹落實，也較易推行。三是有利于招商引資。投資現代農業與工廠化種養殖業，已成為具有前瞻眼光的工商業企業的一大選擇。實施上述農業資產的資本化股份化模式，則不僅有助于更為順暢地吸引農業領域的外來投資，亦有利于在充分保障外來投資利益的同時，保障為其提供土地使用權農戶的利益。另外，對于適合使用入股形式的非農投資，可因前期購地成本的大幅減低，增大對其的吸引力;同時可避免“土地財政”帶來的各種弊端，使地方政府通過新興農業工業的規模運營獲得財稅收益。

2、探尋推進基層行政管理體制改革在逐步推進農業產權的資本化股份化的過程中，加強農村、農業管理體制的創新，是一大重要任務。通過農業資產的股份化和生產方式的集中化、工業化，積極探索和試行:

(1)農業村鎮的社區化。對于具一定規模企業(特別是農場、種養殖場等農戶入股類企業)，以及偏僻落后、已不具備人居基本條件或發展前景的村落鄉鎮等，可以農業勞動者及其資產入股的大型農業或工商企業為中心，合并分散空穴化的村、鎮，集中建設由縣政府直管的大型社區，在實現農業的工業化、農民的工人化的同時，實現農村居民的市民化和農村的城鎮化。

(2)創建“大縣城+中心鎮+社區”新型三級行政管理體制。通過“撤并、減層、擴盤、分權”，改革傳統行政區劃與管理格局，撤除原村級政權管理，納入縣城及鎮直管范圍內，設置為社區，形成以縣為基礎、行政經濟片區有機協同的“大縣城+中心鎮+社區”新型三級行政管理體系。

(3)逐步建立“政府－行業協會－企業”三級產業管理體系。以“農業村鎮的社區化”和創建“大縣城+中心鎮+社區”新型三級行政管理體制相協同，逐步探索試行縣級行政管理體制改革，即將部分產業性縣級行政管理部門(局委辦)逐步轉型為對應的“農業產業協會”、“果業產業協會”、“交通運輸業協會”、“縣域工業協會”等市場性產業管理機構，將其與政府行政管理體系分離，原有政府產業職能部門的部分職權責任下放至協會，使之有權有職有責，利益則與相應產業領域的運營效益掛鉤，合理確定，形成與“政府－行業協會－企業”3級產業管理體系。

(4)向“省直管縣”和“省－縣－社區”3級新體系過渡。在條件成熟的地區，可漸次擴大管理區盤，調整財稅管理體制，增大基層服務功能，試行建立“大縣城+中心社區”的2級行政管理模式;通過減少行政管理層級，逐步為向“省直管縣”和“省－縣－社區”3級新的地方行政管理體系過渡奠定基礎;通過上述漸進慎重點探索試驗改革，一是有利于三農改造和城鄉一體化發展。在中國的農村城市化與農業現代化發展中，首要前提是現有土地使用權形式的變革，即在通過政府的引導與主導，逐步以現代企業化(科技化、精細化、市場化、批量化、標準化)生產經營模式，取代現有以農戶為單位的粗放分散的生產經營模式。隨著這一進程的推進，原有村、鄉(鎮)區劃及機構與管理方式也將發生變革，逐步形成“大縣城+中心鎮+社區”乃至“大縣城+中心社區”的管理格局，這對于三農改造與新農村建設，以及城鄉一體化發展，產生積極效果。二是有利于土地的合理有效使用。農業資源特別是土地資源的股份化集約化，不僅有利于土地的合理規劃與有效使用，同時，有利于吸納外部工商業資本用于大型產業園區的建設發展，加速農業經濟的工業化轉型，也是招商引資工作中解決土地問題行之有效的方式。

作者：單元莊 王隨學 王為 單位：朝華管理科學研究院