農業建設與管護的反思

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本文作者：劉思妍、盛東、黎梨 單位：湖南省水利水電科學研究所

長期以來小型水利工程管理、維護費用渠道不暢，受益區農民又無錢維修，加劇了小型水利工程老損程度。再者，湖南省水旱災害頻發，小型水利工程毀損嚴重，且得不到及時修復。因此，目前全省有50%以上的小型水利工程老損嚴重、功能退化、效益衰減、運轉失靈。

財政投入不足，建設舉步維艱。一是縣級財政無力投入。湖南省相當部分縣（市、區）是吃飯財政，財力本身就不雄厚，加之近幾年，重點工程建設任務很重，很難拿出很多資金用于小型農田水利工程建設。二是省級財政投入有限。全省每年用于小型農田水利工程建設的專項資金數量極為有限，特別近年來，省級財政實行部門預算后，按照財政分灶吃飯的原則，省級財政減少了對市、州、縣的投入。三是中央財政投入杯水車薪。

現行補助方式不太適用當前湖南省農村形勢。目前，小型農田水利建設項目的補助按照水利部、財政部的有關規定，省水利廳、省財政廳根據財政部、水利部下達湖南省的資金計劃，將資金分配落實到項目縣；然后各縣根據省廳下達的資金額度，由農戶、農業合作經濟組織和農民用水戶協會申報，縣、市水利局匯總后上報到省廳；省廳審查后上報水利部和財政部，財政部、水利部審查批復后，由省水利廳、省財政廳下達實施計劃和資金計劃后予以實施。這種事前下達計劃予以補助的做法，有些縣反映一些項目單位申報時積極，具體實施時卻因農民的自籌資金不到位而無法按時實施，即使開始實施了，也無法按時完成，與小型農田水利工程項目民辦公助、調動農民興修小型水利工程的積極性的初衷有所違背，達不到應有的效果。

財政補助資金的管理使用不規范。現在，小型農田水利工程項目財政補助資金的管理使用是：中央和省財政的補助資金通過財政一并下達到項目縣財政，列入縣財政綜合預算統一管理，實行統收統支。一些財政狀況好的縣，資金撥付到項目實施單位的進度快一些；一些財政狀況不好的縣，財政統收統支抵扣后，縣財政資金出現空虧，無法按時將該項目資金撥付到項目實施單位。有些項目單位到縣財政局和水利局跑幾次都報不了帳，從而挫傷了項目單位實施小農水項目的積極性；有些項目單位還誤以為水利部門、財政部門在故意設卡為難下面，嚴重影響了政府的形象，造成了不好的影響。

環境政策變化大，農民投工投勞明顯減少，工程籌資籌勞十分困難。首先，稅費改革取消“兩工”后，農民投工投勞的數量大幅度下降，投工投勞的積極性銳減，小型水利工程建設勞力難以保證。小型農田水利工程建設資金除國家、集體少量補助外，主要靠受益區農民投工投勞完成。取消“兩工”后，投工投勞數量大幅度下降。從2002年開始逐步取消勞動積累工和義務工，小型農田水利建設的投入逐漸下滑。根據調查統計，全省2001~2003年年均投工50114萬個，2004年投工33256萬個，年均減少投工16858萬個，2005~2006年農民投工投勞數在不斷下降，降幅在30%以上。而且最近幾年各地用于水利建設的投工投勞主要作為國家投資建設的重點項目地方配套資金的主要來源。其次，“一事一議”難議難決，水利建設難以保障。自開展“一事一議”以來，“一事一議”成功的大多是工程規模小、投勞數額小的一些嚴重影響村民生產、生活條件的工程。而往往投資數額較高，突破“一事一議”籌資標準的都很難議成功。第三，農村青壯年大量外出打工，水利建設勞力缺乏。據調查，農村勞力外出打工的占50%以上。在家的農村勞動力多為老、弱、婦等，水利建設任務難以完成。

建立以國家投入為主體的多元化農田水利投入體系，較大幅度地增加農田水利建設的投入。按照建設社會主義新農村的要求，搞好農田水利建設需要大量的資金投入，必須建立以國家投入為主體的多元化農田水利建設投入體系。落實2005、2006年中央1號及國辦發[2005]50號文精神，增加中央財政小型農田水利工程設施建設補助專項資金的規模。采取“民辦公助”的方式開展小型農田水利建設。建議國家在政策性銀行設立農田水利建設長期優惠貸款。為解決農田水利資金投入不足的困難，建議仿照世界銀行和其他一些國家的做法，采取延長還貸年限、免征銀行相關稅費、財政貼息、省級財政擔保或承擔還貸的責任等措施，在國家政策性銀行設立農田水利專項貸款。建立農田水利發展基金。目前有些省份采取提高和擴大水資源費征收標準和范圍（包括征收水力發電水資源費），占用灌溉水源（工程）補償等辦法建立農田水利發展基金，以解決政府在農田水利建設方面資金不足的問題。一般認為該辦法符合中央“以工補農，以城帶鄉”精神，建議總結推廣。整合多種投資渠道資金，繼續發動農民投工投勞。目前國家在農田水利方面投入的資金有水利基本建設、小型農田水利補助、農業綜合開發、土地整治、扶貧、以工代賑等，建議加強協調和統一規劃，整合力量，形成合力按項目連片治理。農民有建設農田水利的積極性，按“民辦公助”的方式，提倡組建農民用水協會，由農民民主協商、自主決策、民主管理，在自己直接受益的農田水利工程上投工投勞。

規范農田水利建設項目管理和資金使用。明確資金投向。中央和省級財政資金重點用于補助糧食主產縣。明確項目實施主體。項目實施主體可以是農戶、農村集體經濟組織，也可以是農民聯合體或其他農民專業合作組織。完善補助方式。主要用于補助項目建設的材料費、設備費及機械作業費，具體方式可采取項目管理或“以獎代補”的辦法。制訂補助標準。根據工程性質、農民在限額內籌資籌勞情況，制訂不同的補助標準，籌補結合、多籌多補。健全申報程序。由縣級有關部門對項目主體的申請進行審查、公示后聯合上報。需要農民籌資籌勞的項目，應經縣級農民負擔監督管理部門審查。農田水利建設項目管理和資金使用的具體辦法，由有關部門另行制定。

加強對目前現有水利工程的建設、使用管理和維護。“百年大計，質量第一”，優質合格的水利工程的建設完成，為農業生產和人民日常生活奠定了一個良好的基礎；但是，要使其長期充分地發揮其經濟效益，作為以后水利工程建設起到一個參照示范的作用，加強對已有工程的使用管理和維護就顯得尤為重要。安全管理。安全管理的首要是加強《水法》的宣傳，在防止水利工程受到洪水等自然災害侵襲的同時，也要防止少部分唯利是圖的人為破壞；其次是工程建設要有主次，特別是工程的一些容易忽視的關鍵部位應尤為重視，如小型水庫的泄洪口等。資料管理。關于工程管理的標準、規定、法律等資料必須齊全；設計圖紙及文件、施工記錄、檢測結果、竣工驗收報告等應立項建檔；工程建設中出現的問題及解決的結果以及工程管理的各項檢查記錄資料也應當妥善保存。工程設施管理。對小型水利工程設施，等級造冊，繪制工程分布圖分類進行排列，對重點工程實施掛牌，設專人重點管理，落實目標責任制，確保已有工程項目特別是重大型項目的設施管理安全。經費管理。制定合理的工程維修養護費標準，根據受益面積和各地的具體情況，向受益者和收益單位征收一定的費用，用于工程維護；利用水利發展基金等形式對工程進行維修和養護；推行義務工制，接受受益人或者單位的義務工。技術推廣和人才培養。水利工程建設是效益長期的工程，因此建設規劃必須具有發展的眼光。地方水利部門可以采取派出去，請進來，實行短期培訓等方法，抓好管理人員的業務培訓，提高管理人員的業務水平；同時要抓好工程建設中的新技術的推廣應用工作。

全面加強對在建農田水利工程建設的監管力度要做到工程建設規劃合理、施工有質、管理有度，必須要有一套完善的工程建設管理制度，同時組建一個完整的質量監督體系，自上而下，齊抓共管，才能保證工程建設過程透明，質量過硬，經得起考驗。建立管理機制，完善建設程序，提高科學管理水平。農村中小型農田水利工程內容廣泛，實行統一管理，合理規劃布局，完善建設程序，根據先申請規劃審批，再建設施工，后驗收交付使用的原則進行，廣泛宣傳，科學管理，使各地農村中小型水利工程建設不斷往規范有序方面發展。建立農田水利建設規劃審批制度。規劃是水利工程建設的前提，是搞好工程建設、合理利用資源，使工程發揮更大效益的基礎依據。為此，要求地方，如鄉鎮村一級在擬建五萬元以上的中小型水利工程，如打井、建壩、揚水、攔河、修渠、排水、微滴灌等，首先申報，對工程地點、規模、投工、投資計劃等，由鄉（鎮）水管站報上級水行政主管部門審批實施。規范設計，招標建設。嚴格設計資質證制度，依據審批工程的規模，建立健全資質認證制度，確保聘請具有一定設計資質的、從事相應水利工程的設計單位設計，嚴禁無資質的單位和個人通過不正當渠道獲取從事水利工程設計的權力，設計圖紙必須加蓋資質證章方能使用；所有審批的中小型水利工程，必須經行政主管部門招標。招標辦組織建設單位和有施工準入證的三家以上企業或單位，依據工程建設特征組織招投標，落實工程招投標制度，引進競爭機制，規范施工管理，明確工程投資，遏制工程建設中出現的腐敗現象，簽訂施工合同方可進入施工程序。建立竣工驗收備案制度和實行嚴格獎懲制度。工程竣工后，建設單位要以竣工報告形式報請上級水行政主管部門進行驗收。同時施工單位也要報經甲乙雙方共同簽字蓋章的施工保證資料和必備資料，匯總的真實完整資料一套備案。地市縣水務局根據竣工報告和施工資料，組織有關設計、質監和相關單位的技術人員與建設單位和施工單位，對工程進行全面驗收，通過聽取報告、查詢資料、檢測實體、細查局部的程序對所建工程驗收，做出該工程的綜合評定意見，所有未經驗收的工程不準交付使用和結算工程款項；加強農田水利工程建設管理，嚴格按建設程序施工，提高工程質量，對年內新建工程項目進行評優，對被評為“優質工程”的憑驗收證明兌現一定的獎勵，同時加強宣傳，形成一種狠抓工程建設質量的良好社會風氣，對未按建設程序施工的，根據有關法律法規并報相關智能部門進行處罰，并通報批評和備案，特別是不按有關規范施工造成施工質量不合格的豆腐渣工程，嚴厲打擊，決不手軟。

為確保國家糧食安全，必須大力加強農田水利基本建設。加強農田水利建設既有利于提高農業綜合生產能力，保障國家糧食安全，又能增加農民收入，促進農村經濟發展，可以取得“多贏”的效果。小型水利工程建設具有較強的地域性質，因而不能以偏蓋全的按一個模式或經驗進行水利建設和監督管理，而應根據本地的實際情況出發，結合當地的地質、氣候和人文環境，建立和健全具有地方特色的小型水利工程建設監督管理體制，為當地農業發展和農民日常生活服好務。