郵政普遍服務的社會學視點分析
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1．1 普遍服務的社會學概念
在社會系統(tǒng)范疇，公共服務向普遍服務轉(zhuǎn)化的瓶頸是提供地域全覆蓋的基礎(chǔ)網(wǎng)絡，但由于物理條件限制，絕大部分公共服務企業(yè)不具備無盲區(qū)的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，目前只有郵政網(wǎng)絡能夠下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至村郵站，投遞郵路通過人畜合作或與其他代步工具配合，可以通達人類居住的任何地方，在服務區(qū)域、服務對象、服務價格方面，基本達到了普遍服務的內(nèi)涵要求。因此，一提到普遍服務，就會讓人聯(lián)想到郵政，不難看出，郵政普遍服務是一項社會稀缺服務，提供郵政普遍服務的網(wǎng)絡資源是社會系統(tǒng)中的稀缺資源。
1．2 郵政普遍服務在社會系統(tǒng)中的地位
郵政普遍服務是特定行業(yè)范疇的狹義概念，國際郵政聯(lián)盟對郵政普遍服務沒有明確定義，也沒有明確具體的服務內(nèi)容。2004年萬國郵政聯(lián)盟國際局總局長托馬斯•利維在世界郵政日賀詞中講到：“誠然，當我們講到一項服務處處在人們身邊時，我們指的是郵政普遍服務”，萬國郵政聯(lián)盟對郵政普遍服務的解釋顯然超越了行業(yè)界限。郵政聯(lián)盟鼓勵各國政府在各自國內(nèi)的郵政法中，明確規(guī)定郵政普遍服務的內(nèi)容，各國政府可以根據(jù)自身條件，制定符合本國實際的服務內(nèi)容，因此郵政普遍服務并沒有明確的內(nèi)容邊界。行業(yè)范疇的普遍服務是社會系統(tǒng)普遍服務的組成部分，從狹義到廣義，實現(xiàn)兩者之間互聯(lián)互通的條件主要體現(xiàn)在以下兩方面。
1．2．1 政策界限
《中華人民共和國郵政法》對我國郵政普遍服務的定義為：按照國家規(guī)定的業(yè)務范圍、服務標準和資費標準，為中華人民共和國境內(nèi)所有用戶持續(xù)提供的郵政服務。規(guī)定的郵政普遍服務業(yè)務范圍包括：信件、單件重量不超過5kg的印刷品、單件重量不超過10kg的包裹寄遞以及郵政匯兌。上述業(yè)務范圍是國家規(guī)定的法定范圍，郵政企業(yè)必須提供，但上述規(guī)定并沒有明確限制郵政企業(yè)提供其他種類的普遍服務。從廣義的普遍服務屬性理解，凡由郵政普遍服務網(wǎng)絡提供的普遍性社會公共服務，都具有普遍服務屬性，包括農(nóng)村及偏遠地區(qū)的普惠金融，代辦公共、公用服務，農(nóng)資配送，政府購買的惠民服務，“三農(nóng)”服務，縣以下快遞服務等，與社會公共服務有較大的交集。最近，國家郵政局提出了“五個郵政”概念，其中普惠郵政涉及普惠金融和普惠快遞內(nèi)容，突破了傳統(tǒng)普遍服務內(nèi)容（信函、包裹和匯兌）的狹義空間。
1．2．2 網(wǎng)絡特性
并不是所有網(wǎng)絡都具有互聯(lián)互通的物理條件，比如水、電、煤氣網(wǎng)絡，由于傳輸內(nèi)容單一，不具有兼容性，這些網(wǎng)絡被限制提供更多的公共服務。郵政網(wǎng)的物質(zhì)基礎(chǔ)主要是網(wǎng)點和郵路，受物理條件約束較小，通用性較強，所以郵政網(wǎng)具有較強的兼容性，是形成郵政新業(yè)務的關(guān)鍵資源。長期以來將郵政網(wǎng)視作承載郵件傳遞的專用網(wǎng)，這是對其價值的狹義認識。郵政營業(yè)網(wǎng)由于密度高、分布廣，公用性強，它也可以是一個普惠金融網(wǎng)、快遞與物流配送網(wǎng)、商業(yè)和文化產(chǎn)品分銷網(wǎng)、公用（共）事業(yè)代辦網(wǎng)。目前郵政承載著郵政信函、包裹、儲蓄、匯兌、快遞、物流、集郵、報刊發(fā)行及其他代辦業(yè)務，但絕大部分局限于企業(yè)自營業(yè)務，其社會公用性仍顯不足；郵政投遞網(wǎng)由于覆蓋無盲區(qū)，在平面媒體傳播、實物配送領(lǐng)域更是無可復制，同樣兼容性較強。因此，它是廣義上的泛實物傳遞網(wǎng)。
2 公共服務均等化的網(wǎng)絡瓶頸
2．1 基本公共服務均等化的目標和障礙
經(jīng)濟系統(tǒng)的變革，導致一些地區(qū)貧富差距拉大，致力于提供更多普遍服務，滿足全體公民基本生活需求和服務，向社會成員提供均等的基本公共服務，是現(xiàn)代政府的基本職責之一。黨的十六屆四中全會首次提出公共服務均等化原則，黨的十七大進一步把社會建設列為全面建設小康社會的重要目標和任務，并確立了社會建設中改善民生、加快公共服務體系建設的基本方針和中心內(nèi)容。十七大報告指出，“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化，引導生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動”，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系已成為到2020年全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的重要內(nèi)容。公共服務均等化有助于公平分配，實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。當前，我國基本公共服務的非均等化問題比較突出，并由此導致地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同群體間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務方面的差距逐步拉大，并已成為社會公平、公正的焦點問題之一。實行公共服務均等化在當前具有非同尋常的重大意義，是縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距以及地區(qū)間不均衡發(fā)展的重要途徑。中國實現(xiàn)公共服務均等化的歷程剛剛起步，實現(xiàn)均等化的理論基礎(chǔ)相對薄弱，實現(xiàn)均等化的途徑和策略不夠清晰，實現(xiàn)均等化的制度不夠健全，制度之間缺乏系統(tǒng)化安排。
2．2 中國在公共服務領(lǐng)域面臨的嚴峻挑戰(zhàn)
我國在公共服務領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)主要有：一是公共服務需求壓力大。改革開放初期，由于經(jīng)濟發(fā)展方式以效率為導向，經(jīng)濟發(fā)展“三駕馬車”———外貿(mào)、投資、消費注重物質(zhì)層面的供給，而忽略了精神和文化層面的供給，造成公共服務供給不足，需求積壓，不能有效釋放；二是公共資源配置不均衡。由于我國地域跨度大、人口基數(shù)高、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡，欠發(fā)達地區(qū)對公共服務的投入有限，導致公共資源配置不均衡。上述挑戰(zhàn)的背后，是提供公共服務的基礎(chǔ)設施瓶頸。復制一張公共服務網(wǎng)絡存在以下三方面障礙。
2．2．1 建設成本瓶頸
普遍服務的基礎(chǔ)條件是必須有一個地域全覆蓋的服務網(wǎng)絡，由于公共服務領(lǐng)域的物理網(wǎng)絡具有固定成本偏高的經(jīng)濟特征，一般企業(yè)不具備創(chuàng)建物理網(wǎng)絡的資金和時間，加上普遍服務的價格受國家管制，價格形成機制不適用市場規(guī)則，資本投入與收益低于市場預期，降低了非公經(jīng)濟的介入。即便是國家資本也只能循序漸進，量力而為。現(xiàn)有的公共服務網(wǎng)絡，絕大部分都付出了較長的時間成本，比如水、電、煤氣網(wǎng)絡，無不經(jīng)歷了百年以上的資源積累，但仍無法實現(xiàn)網(wǎng)絡覆蓋無盲區(qū)，成為實現(xiàn)普遍服務的障礙。因此，直到今天，普遍服務仍然是公共服務行業(yè)社會責任追求的目標，也是國際電聯(lián)發(fā)展的宗旨。
2．2．2 公共資源配置瓶頸
絕大部分公共服務網(wǎng)絡需要參與土地、道路、能源、環(huán)境等社會公共資源的配置，國家不會為每一項單獨的公共服務提供有限資源的配置。搭建社會共享的公共服務平臺，節(jié)約有限的公共資源，實現(xiàn)公共服務資源集約化配置，是促進公共服務均等化的有效途徑。
2．2．3 規(guī)模經(jīng)濟瓶頸
絕大部分公共服務網(wǎng)絡，由于服務集中度偏低，業(yè)務分散，規(guī)模經(jīng)濟效應呈現(xiàn)不足，往往依賴國家財政或公共政策保障。服務網(wǎng)絡的瓶頸環(huán)節(jié)若僅為單一業(yè)務服務，網(wǎng)絡資源不可能達到最優(yōu)配置，只有允許其他企業(yè)通過這個瓶頸環(huán)節(jié)，有限的資源才能實現(xiàn)效率最大化。郵政普遍服務融入基本公共服務具有雙重意義：一是緩解公共服務供給不足問題。公共服務供給不足的背后，是服務基礎(chǔ)設施的成本缺口，政府有提供公共服務的意愿，但私有資本沒有購買偏遠地區(qū)公共服務的動力；二是解決公共資源配置不均衡問題，由于現(xiàn)有公共服務企業(yè)不具備提供普遍服務網(wǎng)絡的能力，因此政府即便有資本，也找不到提供公共服務的渠道，郵政普遍服務有望成為破解公共服務均等化的途徑。
3 郵政普遍服務內(nèi)容的拓展方向
3．1 服務多樣化是各國郵政的拓展方向
國際郵政聯(lián)盟對郵政領(lǐng)域發(fā)展的評價是：由于電子通信的替代作用和金融危機，造成了信件量的持續(xù)下降，但各國郵政都在尋求產(chǎn)品和服務的多樣化，越來越多的郵政在提供金融服務、電子服務、物流服務及其他多種服務。在國際郵政聯(lián)盟框架內(nèi)，德國郵政集團是歐洲地區(qū)處于領(lǐng)先地位的物流公司，旗下包括敦豪、德國郵政、郵政銀行、英運物流四大著名品牌，是歐洲地區(qū)領(lǐng)先的物流公司。在過去十幾年里，德國郵政經(jīng)歷了歷史性改革，從國有制單位轉(zhuǎn)型成為德國郵政國際集團。德國郵政被劃分為四個自主運營的部門，即郵政、物流、速遞和金融服務，走全球化之路，提供標準化郵件快遞、貨運以及一站式服務是德國郵政的發(fā)展目標，但上述業(yè)務絕大部分都要依托郵政網(wǎng)絡提供，具有社會系統(tǒng)服務普遍性特征。德國郵政依托敦豪跨國快遞企業(yè)，一方面彌補了郵政普遍服務的虧損，另一方面實現(xiàn)了國內(nèi)快遞業(yè)務的普遍服務，并通過跨境服務實現(xiàn)了持續(xù)盈利。2013年，中國郵政集團營業(yè)總收入3 625．4億元，同比增長13％，其中郵政金融、保險（自營加）占業(yè)務總收入的60％以上，普遍服務網(wǎng)絡正在成為多樣化服務的綜合平臺，成為減輕財政資助壓力、維持普遍服務可持續(xù)發(fā)展的基本策略。
3．2 普遍服務面向社會系統(tǒng)的拓展內(nèi)容
公共服務可以根據(jù)內(nèi)容和形式分為：基礎(chǔ)公共服務、經(jīng)濟公共服務、公共安全服務、社會公共服務。基礎(chǔ)公共服務是指那些通過國家權(quán)力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂活動等需要的基礎(chǔ)性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎(chǔ)設施，郵電與氣象服務等。經(jīng)濟公共服務是指科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等。公共安全服務是指軍隊、警察和消防等方面的服務。社會公共服務則是指社會發(fā)展領(lǐng)域的教育、科學普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護等。社會公共服務是為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會性直接需求，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會福利等。按照郵政普遍服務的網(wǎng)絡特征，適宜介入基礎(chǔ)公共服務及社會公共服務領(lǐng)域———郵政企業(yè)憑借普遍服務的網(wǎng)絡資源，具有參與上述公共服務的基礎(chǔ)條件。
3．2．1 社會公共服務領(lǐng)域
鑒于我國大政府、小社會的行政格局尚未根本改變，保障性資格審查和發(fā)證服務一直由龐大的政府部門直接承辦，但各類社會保障款項，如低保、離退休企業(yè)金、失業(yè)救助金、重大醫(yī)療救助保障金、住房優(yōu)惠補貼金、獨生子女教育補助、社保補貼金、拆遷安置款、小城鎮(zhèn)發(fā)放的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)費等，由于涉及面廣、受惠群體分散、款額不大，通常委托金融部門發(fā)放，郵政企業(yè)現(xiàn)有的普惠金融網(wǎng)絡在社會保障服務方面較銀行系統(tǒng)更有優(yōu)勢。今后隨著小政府、大社會行政機構(gòu)改革，部分政府職能將向社會組織轉(zhuǎn)移，郵政企業(yè)將有更多的參與機會。
3．2．2 基礎(chǔ)性公共服務領(lǐng)域
郵政企業(yè)可以有條件地參與，尤其是商業(yè)化運營的水、電、煤氣、有線電視、公共交通、鐵路、電信、普惠金融、農(nóng)村快遞等網(wǎng)絡型服務，由于這些企業(yè)對外服務窗口稀缺，郵政企業(yè)可依據(jù)優(yōu)勢互補原則，為基礎(chǔ)公共服務企業(yè)提供受理與繳費服務，為農(nóng)村及偏遠地區(qū)提供普惠金融、快遞服務、電子商務等服務，與企業(yè)共享服務成果。隨著人民群眾生活質(zhì)量的提高和社會經(jīng)濟對郵政基礎(chǔ)設施的要求，傳統(tǒng)的信函和包裹業(yè)務逐漸被摒棄，而時效性、便利程度更高的實物傳遞方式逐漸獲得人們的普遍認同，狹義的郵政普遍服務向廣義的社會系統(tǒng)普遍服務轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)郵政業(yè)務向公共服務領(lǐng)域拓展將是郵政業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然趨勢。中國郵政集團公司作為國內(nèi)最大的實物傳遞企業(yè)，也是城市規(guī)劃中唯一認定的郵政基礎(chǔ)設施，應充分發(fā)揮國家普遍服務網(wǎng)的優(yōu)勢，突破服務內(nèi)容和服務水平約束，承擔起公共服務的主導職能，為人民群眾及社會經(jīng)濟文化提供多樣性、高質(zhì)量的郵政服務。
作者：陸培敏 朱衛(wèi)平 單位：上海郵政工程設計研究院
