礦泉水資源管理生態文明建設探討

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飲用天然礦泉水是大自然漫長變遷過程的寶貴資源，其具有天然性、營養性和稀缺性的特點。人類通過長期的歷史實踐發現，飲用天然礦泉水不但可以延年益壽，甚至可以治療某些疾病，如古代文獻酈道元《水經注》中有“魯山皇女湯，飲之愈百病”。《飲用天然礦泉水》（GB8537-2008）國家標準中對飲用天然礦泉水的物理性質、化學組成、限量指標等做出了嚴格的規定。生態文明建設是新形勢下黨中央關于中國特色社會主義“五位一體”格局部署的重要組成部分，貫徹落實生態文明建設理念就必須“全面促進資源節約利用，加大自然生態系統和環境保護力度”。加強飲用天然礦泉水資源的管理與保護，對于保障飲用水供水安全，促進生態文明建設具有重要意義。

1生態文明建設對飲用天然礦泉水管理的新要求

2015年4月25日中共中央、國務院出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》，對我國的生態文明建設做出了重大決策部署，從中可以總結以下對飲用天然礦泉水管理的新要求。

(1)加強飲用天然礦泉水的節約利用和保護力度。加快推進生態文明建設要求堅持把“節約優先、保護優先”作為基本方針。飲用天然礦泉水是大自然賜予人類的寶貴資源，其形成需要特定的地質條件、優良的生態環境和漫長的歷史時間，因此必須把加強礦泉水資源節約和保護放在首位。

(2)提升飲用水安全保障水平。近年來，我國北方地區地下水超采嚴重，地下水資源的短缺和污染嚴重制約著我國飲用水安全保障水平的提升。加快推進生態文明建設提出飲用水安全保障水平持續提升的要求，飲用天然礦泉水作為優質的地下水水源，必須加強管理以保障其水量、水質的穩定。

(3)完善礦泉水水源保護區生態補償制度。按照“誰受益、誰補償”的原則，科學界定水源保護者與受益者的權利與義務，完善生態補償制度，通過資金補償、人才培養、共同投資等方式，實現地區間的橫向補償機制。

2我國礦泉水產業發展現狀及存在問題

2.1我國礦泉水產業發展現狀

中國行業企業信息中心的數據顯示，瓶裝飲用水制造業近年來發展較為強勁。2004年瓶裝水總產量為600.9萬噸，至2014年達到3802.6萬噸，年均增長率高達20%，表現出良好的發展勢頭。作為瓶裝水的重要產品之一，礦泉水總產量也表現出良好的增長態勢，其產量由2004年的68.4萬噸增長至2014年的731.1萬噸。同時，增長率由2004年的11.38%提升至2014年的19.23%。雖然礦泉水占瓶裝水產量的比重有起伏，但結合礦泉水產量與市場消費理念逐步提高的狀況來看，未來礦泉水產量占瓶裝水產量的比重會逐漸提升。2004-2014年全國瓶裝飲用水、礦泉水產量統計如圖1、圖2所示，圖3為2004-2014年礦泉水占瓶裝飲用水的比重。

2.2礦泉水資源開發管理存在的問題

2.2.1相關法律法規之間存在矛盾，礦泉水資源多頭管理當前，《礦產資源法》與《水法》的矛盾沖突依然存在,礦泉水資源受國土資源部門和水資源行政主管部門的雙重管理，為此國土資源部門專門請示國務院法制辦公室關于礦泉水資源管理的職責分工問題。國法函〔2003〕197號文件做出答復，強調仍應執行中編辦發〔1998〕14號文件的規定，同時指出礦泉水資源管理今后的改革方向應該是“發一證、收一費”。但由于《礦產資源法實施細則》規定礦泉水具有水資源和礦產資源的雙重屬性，目前在實際操作過程中，為了體現礦泉水資源的稀缺性，仍然采用的是雙重許可和雙重收費的管理方式，企業負擔較重。

2.2.2礦泉水資源利用與保護工作分離現行的礦泉水資源“雙重許可和雙重收費”的管理模式，部門多頭管理，一方面給企業造成較大負擔，另一方面部門之間各自為政，缺乏有效的溝通聯系，難以形成合力，各部門只注重自己的利益，導致礦泉水資源審批混亂、監管缺失。主要表現在兩方面：在征收資源稅費問題上，部門間相互爭奪；在保護資源的責任上，部門間相互推諉扯皮。由于礦泉水采礦許可證需要到省級國土資源廳審批，辦理程序比較繁瑣，手續費用比較高。相比之下，山泉水生產許可證則由縣（區）水資源管理辦公室審批，手續辦理相對簡單、需要繳納的費用較少，導致部分企業把寶貴的礦泉水資源當普通水生產銷售，造成了資源的嚴重浪費。例如：山東省某鎮有15家礦泉水生產企業，但擁有采礦許可證的只有2家，其余均以山泉水的名義生產銷售優質礦泉水。可見，礦泉水資源多頭管理造成了資源開發的混亂和資源保護的不利。

2.2.3資源管理過分依賴行政手段，缺乏長效機制現行的礦泉水管理體制過分依賴于行政手段，為了管而管，部分地區所謂的管理就是收費加處罰，缺乏保護礦泉水資源的長效機制，不利于礦泉水產業的健康發展。主要表現在：一是沒有落實政府、企業和個人在礦泉水資源開發與保護的具體責任；二是礦泉水資源監測體系、預警機制不完善，礦泉水資源管理技術力量等相對薄弱；三是缺少透明的信息公開制度，公眾參與資源保護監管的平臺不健全；四是地方政府“重開發、輕保護”的觀念依然存在，礦泉水生產企業準入門檻過低。

2.2.4礦泉水生產企業規模小，缺少高附加值產品縱觀國外飲用水產業的發展，規模化生產已成為一種趨勢，許多知名企業的年產量都在百萬噸以上，企業生產設備先進，管理水平高。而目前我國的礦泉水生產企業，在規模上與國外知名企業相差甚遠。因行業準入門檻低，多數企業投資較少，規模普遍較小，有些地方甚至出現“遍地開花”的局面，難以形成規模效益，缺乏競爭力。目前我國的礦泉水生產企業基本上是資源依賴性的粗放的經營模式。以低端產品為主，產業鏈不長，產品附加值不高。產品主要以廉價的桶裝水和普通的瓶裝水為主，缺乏高附加值的高端產品和深度加工產品，缺乏營養、保健、醫療、美容護膚等系列產品，這種狀況直接影響著我國礦泉水產業的效益，導致礦泉水資源的浪費。例如：山東省某鎮多數礦泉水生產企業投資在500萬元以下，全鎮平均每一個企業的年產量僅為7500噸左右，個別企業年產量甚至不足3000噸（10萬桶），而且產品主要以普通的桶裝水為主。

3礦泉水資源開發保護的對策建議

3.1完善礦泉水法規，推進統一管理

目前，歐洲許多國家都有礦泉水的相關法律，這些法律都對礦泉水資源的勘探、鑒定、審批、開發、保護等做了明確規定[4]。各國政府對礦泉水勘查開發不同階段的管理有明確分工。我國由于立法的滯后，給礦泉水資源的管理帶來了嚴重的阻力，現階段應加快推進礦泉水立法，明確政府部門的職責。為了推進礦泉水資源的統一管理，建議成立專門的礦泉水管理辦公室，負責礦泉水資源的勘查、開發、保護和管理工作。礦泉水管理辦公室負責人應由政府主要負責人擔當，能夠協調國土、水利、環保、衛生、工商等各個部門在技術、政策、規劃方面的問題，促進礦泉水資源管理向統一化、簡單化、高效化方向發展。

3.2科學規劃，加強節約與保護

在開發利用礦泉水資源之前，查明礦泉水資源的分布及水質、水量，根據其賦存狀態，科學規劃、合理開發，避免“掠奪式”開采。科學劃定礦泉水源保護區，保障礦泉水資源的水質安全。嚴格執行水源地保護的相關法律規定，加大水源地保護的執法力度，嚴格查處各種環境違法行為。

3.3健全生態補償制度，提高準入標準

建立完善、切實可行的水源地生態補償制度，要求水資源的生產者、開發者、經營者樹立水資源是有償使用物的觀念，合理利用和保護礦泉水資源。建立生態補償專項資金，形成配套聯動的政策合力，推進生態補償的社會化和市場化。引導社會各方面力量積極參與綠色生態產業發展、生態和基礎設施建設。按照“誰受益、誰補償”的原則，提高政府資源性收費中用于礦泉水保護區生態補償的比重，多渠道籌集生態補償資金。實行嚴格的天然礦泉水資源開發利用準入制度，提高準入標準，對技術力量薄弱和保護措施不當的企業，通過聯合、兼并等措施，確保礦泉水企業的產品質量、企業效益及環保投入。

3.4加強礦泉水產業扶持

制定礦泉水產業發展扶持鼓勵政策，健全天然礦泉水開發利用和保護資金投入保障機制，引導和鼓勵不同經濟成份的各類投資人，以獨資、合資、融資租賃、股份合作制等方式參與礦泉水資源的開發和保護。依法完善與之相配套的土地、稅收等優惠政策和措施，在配套基礎設施建設、稅收優惠、土地使用權申請、專項政策性扶持等方面給礦泉水企業以傾斜，扶持礦泉水產業發展。積極籌措資金，對重點企業實施重點扶持，爭取產業開發方面資金，加大對礦泉水生態環境監測、礦泉水資源保護和礦泉水產品質量檢測的投資力度。鼓勵科技創新，支持新技術研發，支持企業建立研發機構，引導企業加大技術改造投入，提升產品科技含量，發展檔次高、附加值高的產品，逐步減少單一開采，延伸礦泉水產業鏈條。

3.5加強宣傳，動員全社會參與礦泉水資源保護

廣泛宣傳飲用礦泉水的好處及保護礦泉水資源的重要性，提高全民保護礦泉水資源的意識和積極性。開展多層次、多形式的水源地環境保護知識宣傳教育，樹立“保護水源”意識，推廣健康文明的生產、生活和消費方式。充分發揮礦泉水行業協會和咨詢機構在礦泉水管理中的重要作用，由政府部門委托專門的監測機構有償對礦泉水資源進行水位、水質動態監測，加強行業自律，建設信息交流和公眾監督平臺，促進礦泉水資源的合理開發與保護。

作者：韋寶璽 孫曉玲 李樹森 李樹 單位：中國國土資源經濟研究院 通遼水利規劃設計研究院