新土地管理法下農村土地征收淺析

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［提要］新型城鎮化建設背景下，我國農村用地土地征收工作的公共利益保護是一個現代社會發展進程中不可忽視的社會話題。本文以“公共利益”為研究視角，以“農村土地征收”為研究對象，剖析當前農村土地征收中出現的公共利益問題，并介紹2020年開始實施的新《土地管理法》做出的改革與突破。

關鍵詞：公共利益；土地管理法；土地征收

隨著我國公眾法律觀念的增強與法律意識的提高，“以人為本”法治新理念等越來越受到各級政府和社會的關注。2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣行政區域內暫停調整實施有關法律規定的決定》，試點區進行農村土地制度改革的成功實踐為新《土地管理法》的問世打下堅實的根基。在改革土地征收制度方面，新《土地管理法》取得多項重大突破，其中涉及公共利益的法律法規也得到了修改，但農村土地征收方面還需進一步完善。

一、公共利益的概念及存在的問題

公共利益在近年來被廣泛認識，其具有的特性使其沒有統一理解的概念。公共利益在我國各大法律均有出現，但卻沒有法律條文對其明確規定，導致在執行過程中頻頻出現無法明確公共利益的問題，引起政府與人民、社會與群眾之間的諸多矛盾。總體而言，公共利益指不具體指定社會對象所享有的利益。雖然公共利益的概念具有一定的變化性、復雜性，但可以從以下幾個方面對公共利益進行概念上的把握：第一，公共利益是抽離自個人利益并與公眾利益相聯系的一種客觀存在，不受個人利益之間的關系影響。第二，公共利益的受益主體與內容具有很強的覆蓋性，具有社會共享性。第三，公共利益在社會實踐活動中具公共性與公益性，從長久以來人類的利己性與利他性之間整合而成。正因如此，在不損害個人利益的前提下，公共利益旨在于尋求社會集體利益最大化，以顧全大局為重，并不會為任何個體牟取私利，某些情況還具備非盈利性的特點。第四，公共利益體現人們之間相互平等的社會關系，是維護社會公平的重要途徑之一。第五，其含義隨著歷史的演進與社會環境的變遷而變化，在相同時期的不同地區的公眾對公共利益可能有不同的理解。從立法模式的角度考慮，我國在公共利益領域中主要存在以下幾點問題：第一，公共利益概念不明確。我國《憲法》《民法典》及其他法律雖有提及公共利益，但基本都未對其涉及的對象與范圍做出明確規定，盡管這有利于公共利益的范圍界定隨著時代的發展而及時變化，但也導致了工作中政府的自由裁量權過大，容易出現濫用權利的亂象。第二，當公共利益與個人利益發生沖突時，通常以政府行為為優先，且利益受到損害的個人較難維護自身權益。加上我國在公權力約束的方面較為缺乏，在沒有公共利益界定爭議的解決機制的情況下，監督機制不夠完善，容易導致出現利益分配的不公平現象，不利于政府公信力的建設。第三，某些涉及公共利益的法律條款之間存在相互沖突的問題。

二、農村土地征收中存在的問題

（一）公共利益的界定范圍過于泛化。原先實行的《土地管理法》（2004修正）第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，沒有具體列舉出公共利益的范圍。一方面公共利益的一大特點就是會隨著社會發展的變化而變化，這種概括性的界定方式具備一定的靈活性，使法院或政府對公共利益的界定范圍得到與時俱進的發展擴充；另一方面由于政府權力沒有受到有力的監督，此種對公共利益無明確界定的規定同樣會伴隨著公權機關對公共利益范圍進行不適當擴充的問題。政府在涉及多方利益權衡時進行的土地征收事宜也出現了許多問題。比如，將“公益性用地”與“非公益性用地”進行混淆，導致公共利益的泛化。征地拆遷活動通常能改善當地環境，促進經濟發展，也能提高政府的政績，加之涉及土地的工程建設項目通常與私人企業有不同程度的合作，私人利益不可避免會有所摻雜，在這種情況下難以保證公共利益的純粹性，反而存在所謂“公共利益”侵害被征地人權益的問題。

（二）土地征收補償不合理。憲法規定，國家為了公共利益的需要，可以對土地實行征收或者征用并給予補償。征地工作能否順利開展的關鍵之一在于征地補償。由于原先的《土地管理法》沒有對公共利益的具體內容進行界定，因此政府具有一定的自由量裁權，導致在征地補償執行標準上留下了漏洞。土地征收補償是依據被征收土地的平均年產值的一定倍數來計算土地補償金額。由于土地被征收前后用途轉變會帶來不同的收益，以農地的年產值為補償標準的計算依據不盡合理。土地補償費用與土地區位、經濟發展情況、土地供求關系、人口等密切相關。農村集體土地以較低的價格被征收，土地用途類型發生變化，價值也與原先的土地類型的價值不同。這意味著政府在征收工作完成后，根據用地類型可以較高的價格將其賣出，損害被征地農民的應得利益。土地作為農民物資收入的主要長期來源，被征收后農民就失去了長期的物質保障，而農民得到的拆遷賠償僅僅是根據原先土地的生產價值決定的一次性安置補償款，這種一次性貨幣補償方式操作簡單，也能暫時解決被征地農民的生活問題，但卻不能保證他們未來長期的生活水平。特別是大部分農民屬于文化水平、技能掌握水平都較低的人群，沒有長久可持續的生計，久而久之甚至會成為社會的不穩定因素。因此，這有損農民利益，也會直接或間接地造成政府與農民之間的沖突。

三、新《土地管理法》在農村土地征收中實現公共利益的進步

（一）公共利益的范圍得到明確。新《土地管理法》增加第45條，首次對土地征收的公共利益采取列舉方式明確界定，包括軍事、外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發建設等六種類型。此外，2021年9月1日起施行的修訂后的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第30條規定，有批準權的人民政府應當對征收土地的必要性、合理性、是否符合以上規定列舉的為了公共利益確需征收土地的情形以及是否符合法定程序進行審查。這些規定從實體層面明確列舉了公共利益的范疇，一定程度上完善了我國司法制度上關于公共利益的規定，使以公共利益為目的的征地工作做到有具體的法律可依，有利于縮小征地范圍，同時監督限制政府濫用征地權，減少在公共利益上的爭端矛盾，防止公共利益的模糊與泛化，保護被征地群眾的合法權益。

（二）立法完善土地征收補償制度，合理設置補償項目。新《土地管理法》首次明確指出，土地征收補償的基本原則是“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”，在法律上確立其地位。即被征地人在征地前后的生活水平盡量能維持相當水平或有所提高，若征地后被征地人的生活水平反而降低，則違背了公共利益不侵犯個人利益的特點。補償由原來的按照被征收土地的原用途給予補償，改為按照年產值倍數測算法確定土地補償費和安置補助費，在補償標準與補償機制上做出了合理調整。土地作為農民的長期物質來源保障，僅靠貨幣補償不足以彌補被征地人的損失，更關鍵在于被征地人無法獲得土地增值的補償。《中華人民共和國土地管理法實施條例》指出，征地補償安置方案應當根據社會穩定風險評估結果，結合被征土地的現狀，由各部門擬定而成。同時，新《土地管理法》在征地補償模式上將原來的年產值倍數法換為區片綜合地價，補償項目上增加農村村民住宅補償費用和被征地農民社會保障費用。《民法典》（2021年1月1日起施行）也與新《土地管理法》對被征收農村村民的補償條款進行對接，增添農村村民住宅補償和社會保障費用。其中，社會保障費用主要用于符合條件的被征地農民的養老保險等社會保險繳費補貼，按照省、自治區、直轄市的規定單獨列支。這些條款有益于給予失地農民公平、合理的補償，為被征地農民提供更加完善的社會保障制度體系，保障被征地農民轉化為市民后的生活質量，對全面建設和諧社會具有重要意義。

（三）改革土地征收程序。新《土地管理法》在原來僅有征地批后公告的基礎上增加征地批前公告，征地批前公告與征地批后公告相結合并形成系統化征地公告程序。征收土地預公告主要包括征收范圍、征收目的、征收土地補償標準等內容。從征地預公告發布之日起，任何被征地農村集體經濟組織和農戶不得在擬征收土地上進行“搶栽、搶種、搶養、搶建”等惡意套取額外補償款的行為，一經發現一律不予補償。同時，新增土地征收社會穩定風險評估，預防社會矛盾的產生。引入補償安置聽證環節，在多數被征地的農村集體經濟組織成員認為補償安置方案不符合法律法規的情況下，政府當組織聽證會。征地工作報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議，保護被征地人的知情權、監督權，在法律上給予應有的保障。原來僅有的征地批后公告，難以保障被征地人的知情權與監督權，透明度不夠，公共權力易被濫用，不利于公共利益的實現。征地批前公告與補償安置聽證環節的出現可確保被征地人監督征收過程，同時被征地人也可基于合法性、合理性提出質疑，從而促進征地的公平公正，保護公共利益，極大保障了被征地農民的知情權、參與權與監督權，可以加深農民對政府征地工作的理解，推進征地工作的順利進行。值得注意的是，新《土地管理法》并沒有針對征地是否符合公共利益存在爭議的問題提出相應的解決機制。對此，2015年開展的農村土地制度改革三項試點工作與《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確提出，探索具體用地項目公共利益的認定機制，并取得一定成果。近年來，在我國現代社會經濟發展繁榮、城鎮化進程迅猛、民主法制逐步完善的時代背景下，人民群眾的民主權利意識正在增強，公共利益問題得到了越來越多的關注，并在我國的公共社會生活中占有越來越重要的地位，社會各界的關注帶來了我國在公共利益問題上的實踐與理論突破。公共利益作為在農村土地征收工作中的重要一環，一直被廣泛關注。新《土地管理法》的頒布表明我國在土地征收中的公共利益問題上得到了一定的發展，但土地征收中的公共利益問題依舊存在。探討公共利益問題，尤其是土地征收中的公共利益問題，并隨著社會的變化發展不斷更新相關理論，對維護社會治安、推進法制社會與和諧社會的建設具有重要作用。

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作者:吳淑君 單位:廣東工業大學