成品油消費稅征收環節改革淺探

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通過對成品油消費稅歷年來的次稅變革分析，以及結合目前成品油消費稅呈現的現狀，分析出目前成品油消費稅在征稅范圍和征收環節等方面的存在的問題，本文針對成品油消費稅征收環節方面的不足提出改革意見，提出消費稅征收后移至消費環節的建議，針對改革過程中可能面臨的問題，提供一些在改革實施過程中的有效措施及建議。成品油消費稅是指，在我國現有的消費制度下，以成品油為征收稅目，進行消費稅的征收，成品油消費稅不完全屬于一個稅種，而是對成品油征收的一種消費稅。成品油消費稅在調節消費結構，控制高能耗，節約資源，提高資源利用效率，增加財政收入，實現人類可持續發展和建立綠色生態文明方方面具有重要意義。近年來隨著經濟的發展，國家對成品油市場的監管不斷加強，出臺了一系列的政策來規范成品油市場，為了保證中國能源市場綠色、安全、健康發展，國家有必要加快對成品油消費稅的改革進程。

一、成品油消費稅的的變革歷程

成品油消費稅在引導消費，控制能耗，節約資源，減少污染，增加稅收等方面發揮著重要作用。中國成品油消費稅制度從1993年國務院頒布的《中華人民共和國消費稅暫行條例》以及國家稅務總局發布的《消費稅征收范圍注釋》的通知開始實施，確立了成品油消費稅的征收范圍。其后經歷了多次變革，分別對稅目、征收范圍和稅率進行了不同程度的變革，1994年成品油消費稅只有汽油和柴油兩個稅目，2006年國家稅務總局重新調整和完善了消費稅稅目并新增石腦油、溶劑油、潤滑油、燃料油、航空煤油五個子目，稅目由原來的2個稅目增加到7個稅目，2013年至2015年國家為了促進環境治理和節能減排，多次提高了成品油的單位稅額：其中（1）汽油、石腦油、溶劑油和潤滑油的消費稅單位稅額到2014年由原來的1.12元/升提高到1.4元/升，到2015年又提高到1.52元/升，（2）柴油、航空煤油和燃料油的消費稅單位稅額2014年由原來的0.94元/升提高到1.1元/升，到2015年又提高到1.2元/升。見表1。成品油消費稅的征收環節從開征以來一直是在生產、委托加工、進口環節征收，征收環節確立以后未進行過實質性變更。近幾年國家多次對成品油消費稅的征收環節提出變革，2013年國家在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中在深化財稅體制改革中首次提出對成品油消費稅納稅環節進行調整，強調調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍。之后在2019年國務院印發《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》中提出按照健全地方稅體系改革要求，在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節征收的現行消費稅品目逐步后移至批發或零售環節征收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。見表1

二、我國成品油消費稅改革實施過程中呈現的問題

（一）征稅范圍逐步擴大并保持穩定

中國成品油稅目由1993年的兩個稅目到2006年增加到7個稅目后，基本保持穩定，2006年以后國家對成品油的消費稅征收范圍未再調整，一直保持著7個稅目，雖然這7個稅目已經涵蓋了大部分的油品，但是部分成品油周邊產品，并未包含其中，比如油品調和過程中的主要原料混合芳烴，輕循環油等化工產品。部分煉油廠以及非成品油生產企業通過利用化工產品調和成品油，導致成品油市場上出現各種組分油品，然而調和油品相對于國標油品價格相對較低，擾亂市場價格，部分油品供應商通過采取變票銷售行為，來實施避稅行為，造成國家稅收資源大量流失，擾亂市場。

（二）成品油消費稅稅率在不斷提高

國家為了促進環境治理和緩解經濟發展與資源儲備的矛盾，國家多次提高了成品油消費稅稅率，2006年以前，成品油消費稅率總體比較低，2006年到2015年多次提高消費稅率，消費稅率出現大幅度提升，特別是在2014年到2015年期間，國家對成品油消費稅率進行兩次大幅度提升，使成品油消費稅率保持在較高水平，但是這并沒有使能源耗費量大幅度降低，中國石化網站公布的2020年生產經營業績報告中顯示中國石化原油加工量以及成品油生產量都出現較高的增長，其中全年加工原油2.5億噸，增加444萬噸，增長1.8%，生產成品油1.6億噸，增加3.4%，成品油出口2650萬噸，增加18%。中國海油發布的2020年可持續發展報告中顯示，中國海油油品貿易量1.28億噸，創歷史新高。

（三）成品油消費稅一直在單一環節征收

我國成品油消費稅一直保持在生產、進口、委托加工環節征收，國家選擇在生產環節征收，涉及的納稅人較少，便于征管，征收成本低，而且有利于保證國家穩定的稅收收入。成品油消費稅實行價內稅，在之后的批發零售環節不在重復征稅。但是生產環節處于整個商品流通的前端，在生產環節課稅會增加生產和流通企業的利息負擔，加大后面環節的流通成本，也不利于成品油市場的公平競爭。在生產環節征收雖然保證了稅收，但是在引導消費上基本是低效率或者無效率的。近些年來，國家在稅收征收過程中發現諸多逃稅，漏稅等現象，且數額巨大，盡管國家加大了征管、監管力度，試圖堵住逃稅漏洞，減少國家稅款流失，但是由于種種原因，效果并不是非常理想，偷稅，漏稅現象仍然一直存在。同時在生產、進口、委托加工環節征收，容易造成稅收在地區之間分配不均衡，不利于地方政府在稅收監管中發揮更有效的作用，不利于地方經濟建設。

三、針對成品油消費稅征收環節改革的建議

（一）建議成品油消費稅征收環節后移至銷售環節

征收環節后移至消費環節，是指針對零售份額占比比較大的汽油、柴油等產品在成品油零售端征收消費稅。終端環節征收一是可以轉移生產企業資金周轉壓力、稅負、利息負擔，消費稅在成品油生產企業稅負中占據很大的比例，如果改到消費環節征收，大大緩解了油品生產企業的資金周轉壓力，可以使生產企業生產更加高效。二是壓縮煉廠及貿易公司的變票空間，減少成品油市場通過調和油品，變票銷售等行為，打擊并遏制偷逃稅行為。在終端征稅要求企業集團必須擁有先進的設備，這樣就會淘汰一些技術落后，設備陳舊，資源利用率不高的煉油廠。創造綠色、環保、公平、公正的競爭環境。三是在消費環節征收可以平衡地方政府的稅收收入，彌補地方政府的財政赤字。大大提高了地方政府對成品油消費稅的征管積極性，地方政府會加大征管力度，減少偷稅逃稅行為，減少國家稅款流失。四是正確引導消費者的消費觀念以及平衡國家消費結構，在消費環節征收，使得消費者更加直觀的感受消費稅的壓力，真正通過消費稅達到環境治理，節能減排的目的。把成品油消費稅的價內稅改為價外稅，消費者對消費稅的感受更加直觀，政策效果更加明顯。征收環節后移至消費環節帶來無限好處的同時也會帶來一些弊端，國家要面臨數全國萬個以上大大小小的加油站，還包括一些個體加油站，監管起來更加困難。征稅成本會成會大幅度上升，對稅收監管提出了更高的要求，但是隨著技術的進步，互聯網，5G網絡的快速發展，稅收征收系統的不斷完善，改革完全是可行的，改革后所帶來的的收益大大超過改革過程中增加的成本。

（二）成品油征收環節改革實施過程中的一些有效措施及建議

1.加快中央地方稅收體制改革

為了配合成品油消費稅征收環節改革，國家必須加快中央地方稅收體制改革，改變中央稅為中央地方共享稅甚至地方稅收，加大地方政府的稅收分配比例。另外中央根據全國經濟發展情況統籌安排稅收，同時也需要適當放權，給與地方政府權限，地方政府根據地方經濟發展和環境保護來實施征管，這樣可以增加地方政府監管的積極性，提高稅收征收及監管的力度，更有利的打擊偷稅漏稅行為，減少稅款流失。

2.建立更加完善的稅收征管制度

政府需要著力完善稅收征管體系以及配套措施，強化稅收征管體系建設。2018年國家稅務總局公布的《國家稅務總局關于成品油消費稅征收管理問題公告》中明確指出，為加強汽油、柴油、航空煤油、石腦油、溶劑油、潤滑油、燃料油等成品油消費稅的征收管理，維護公平的稅收秩序，營造良好營商環境。所有成品油發票均須通過增值稅發票管理新系統中成品油發票開具模塊開具。開具成品油專用發票后，發生銷貨退回、開票有誤以及銷售折讓等情形的，應按規定開具紅字成品油專用發票。這就意味著成品油生產企業以及貿易企業沒有收到成品油采購進項發票無法向下游企業開具成品油銷項發票，使成品油業務由采購到銷售成為完整鏈條，大大限制了煉油廠以及貿易商的變票行為。同時稅務系統還增加了異常企業、異常業務稅務預警機制，其中一個環節出現問題，稅務系統就立即出現預警，稅務機關便可通過監控系統，快速稽查上下游企業可能存在的偷稅，漏稅行為，是否存在虛開發票等違規操作。盡管國家金稅三期系統在增值稅專用發票管理上已經很完善，我們仍然需要不斷加強稅收征管平臺技術開發建設，利用新的防偽技術研發新的科技產品，爭取使我們的成品油業務從生產，流轉，到消費整個環節透明化，鏈條化，一體化。稅務機關和企業之間建立信息共享機制，避免稅務機關和納稅人之間的信息不對稱造成的稅款流失。

3.健全國家信息系統建設

成品油消費稅征收改在消費環節征收，來自中國石化、中國石油集團資產報告中顯示僅僅中國石化和中國石油全國加油站共有3359座，其他單位的加油站以及民營加油站也有數千座，在如此龐大的消費終端來征收消費稅，需要我們建立加油站的稅控系統，以及數據信息收集系統，利用互聯網技術，快速直接的獲取終端消費數據，隨時隨地監控加油站的銷售數據包括多數不開具發票的客戶數據信息。近些年來我國已經對部分地區部分加油站在消費終端征收消費稅進行了試點工作，試點結果顯示稅收增收效果非常明顯，試點取得一定成果后，將會在全國范圍內推廣。

4.完善成品油消費稅稅收法規

國家應該進一步完善現有的成品油消費稅稅收法律法規以及結合當下經濟發展模式制定與成品油市場發展相適應的新的政策法規，彌補稅收監管過程中發現的監管漏洞。增加成品油增值稅專用發票的管理規章制度，稅務機關應當及時下發各類成品油增值稅專用發票開具的細化管理流程，杜絕虛開發票，篡改貨品名稱，油品信息等違法行為。成品油銷售企業也應該配合國家加強對本企業員工的相關法律培訓，提高成品油企業員工的法律意識，使發票的銷售方，接收方都能按照嚴格的法律規章制度來約束自身行為并配合國家稅務管理工作。應該建立成品油消費行為檔案，稅務局機關通過消費檔案數據對成品油數量，金額，流向實行動態監管，預防偷稅、漏稅等不法行為。

四、結語

綜上所述，根據當下國家經濟、環境發展狀況以及國家全面深化改革的方向，成品油消費稅改革勢在必行且意義重大，而在面臨的眾多成品油消費稅改革中成品油消費稅征稅環節改革尤為重要。成品油消費稅征收環節改革順應成品油市場發展以及國家近些年來提出的改革的趨勢，有助于營造公平，公正的成品油市場環境，為節能減排，引導消費者建立正確的消費觀念，建設綠色生態文明提供政策保障。

作者:郭敏 單位:福澤能源（天津）有限公司