預算精細化監管狀況與對策

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本文作者：王衛兵 單位：南通航運職業技術學院

在編制“一上”預算時，高校的招生情況尚不清楚，財政撥款生均標準尚未明確，再加上學生欠費情況較嚴重，使得高校在編制支出預算特別是項目預算時，不清楚全年能實現多少收入，往往是通過粗略的估計來編制，這種估計往往是不準確、不科學的。到財政部門下達“一下”預算控制數時，高校才清楚全年的預算收入總數，高校在編制“二上”預算時，由于許多經費指標已經限定，不好更改，所以高校一般只草草修改一下支出預算指標就完成“二上”預算。

為了體現上級各相關部門對教育的重視和對各自分管項目的關注，高校每年要接受形形式式的檢查評比，如黨建、助學金、軍訓、體育、思政、紀檢、就業、化債等等項目考核檢查，這些考核檢查評比都要求高校確保各自項目經費到位，要在預算中體現。高校如果都按照規定資金到位，勢必影響到學校正常經費的預算安排，造成高校預算編制左右為難。

目前，一些高校存在“兩本預算”，一本是上報主管部門和財政部門的“對上”預算，一本是根據學校實際運行需要編制的“對下”預算。在編制“對上”預算時由于存在很多不確定性因素，影響了預算的科學性和精細度，高校執行起來較困難，因此一般高校都會再根據學校實際運行需要編制一份校內預算（“對下”預算）。由于“對下”預算沒有能根據“對上”預來編制，因此“對上”預算和“對下”預算除了在收支總額上一致外，在明細費用分配上則很難做到兩者一致。

高校的預算應是以高校的發展戰略為導向，以高校的價值取向為出發點，結合高校的現狀編制出來的。但目前，許多高校的預算編制脫離高校發展的需要，如資金盲目投入，不切合實際需求；家底不清，重復投資；互相攀比，片面追求高、精、尖等現象，造成嚴重的資源浪費，影響預算的科學化和精細化。

目前高校預算編制方法主要是“零基預算法”或“基數預算法”。相比較兩種預算編制方法都有它的優缺點。“基數預算法”相對操作簡單，是根據本年度收入情況和上年度費用支出情況來確定本年度的費用額度，上年度費用支出比較緊張的本年度會適當增加，上年度費用相對寬松的，本年度費用保持不變或減少；缺點是會引導許多部門超支費用，以便下年度爭取更多資金，造成資金的浪費。“零基預算法”要求高校基層預算單位根據學校運行發展的需要，申報項目資金，財務部門匯總審核，經校（院）長辦公會議或預算委員會審議通過后實施，這種方法相對“基數預算法”每一項目的資金需求為準來編制預算，不受以前年度支出影響，但也會造成各預算單位在申報預算項目時，隨意增加費用項目，夸大資金需求量，由財務部門去審核，如果財務部門審核不嚴，就會造成資金盲目占用。[2]

由于預算編制的科學性和精細度不夠，造成預算執行過程中的隨意性較大，財務部門也想控制預算執行，嚴肅預算紀律，但一般情況下力不從心，許多未列入預算的費用都是在校（院）長的允許下發生的，到支付費用時都已既成事實，必須支付，這就會造成預算執行變動較大，預算和決算差距較大。

在預算執行過程中，由于手段和認識上的不足，形成預算信息孤島，數據不共享。學校領導層和各職能部門及系部不了解預算執行情況，財務處也不清楚將要發生那些費用，發生的費用不知從那個預算項目支付，無法及時安排資金。由于信息無法及時溝通，極易造成實際費用支出偏離預算，預算成了擺設。

由于預算的嚴肅性得不到重視，更談不上預算執行的監督和考核。目前許多高校預算的監督只是通過財務審核來實現，財務部門的壓力非常大，往往監督流于形式。由于監督不力，對預算執行情況的評價就無從談起，給人的印象是預算執行好壞一個樣，就會造成預算編制、執行、監督的惡性循環。

目前各級財政部門在編制預算時，先編制預算年度的財政收入總額，然后計算教育經費投入總額，最后計算高校生均財政撥款標準，由各高校編制預算，最后經人代會通過后實施。這種方法有它的規律可循，理論上可行，但是相對于高校這一特殊的預算編制群體，由于生均財政撥款標準出臺較晚，變動較大，出臺時間與預算編制時間不吻合，影響預算編制的準確性。筆者認為，財政部門可以提前出臺高校生均財政撥款標準，在編制“一上”預算時就確定，便于高校準確安排收入支出。

雖然財政部門在預算編制時只對助學金和高校化債資金等少數項目有指標控制，但是教育行政主管部門及其他上級部門每年有許多檢查評比考核，這些檢查評比首先一條每個項目每年要有一定的資金投入。要都滿足這些投入的要求，必定要影響高校其他經費的安排，而這些投入能有多少效益值得懷疑。筆者認為，每年的檢查評比考核保障高校平穩健康和諧發展發揮了一定的作用，但是在檢查評比考核時應注重對項目實施情況進行考核，不應過分追求項目資金的高投入。如助學金支出，事業收入總額的6%用于貧困生資助還是若干年前的規定，當時是貧困生資助資金的主要來源，而目前另外還有國家助學金、獎學金、勵志獎學金、社會資金的資助等，所有資助經費總額數量相當可觀，教育主管部門應更多關注各高校貧困生資助是否到位，是否解決了貧困生的學習、生活困難，而不應過多地關注資助資金的來源渠道問題。

高校預算科學化精細化不是一朝一日就能達到的，是通過多年預算的逐步細化達到最終的預算管理精細化。通過對多年的數據累計分析，找出每項收入支出發生的規律和趨勢，結合學校現狀，測算出預算項目收支數額。另外，由于高校財力有限，并不能在一年內滿足所有開支需求，必須要對支出進行分類，保障學校穩定和運行的必要支出必須確保，如人員經費支出、水費、電費、利息支出等；維持學校教學科研任務開展的消耗性支出，要在滿足基本需求的基礎上嚴格控制開支規模，如辦公費、差旅費、招待費、出國費等；關系到學校后續發展和提高學校教育教學水平的支出，要綜合學校財力，分輕重緩急，在幾年內均衡投入。

高校存在兩本預算是內外部環境造成的。要解決高校兩本預算相互不統一的問題，首先要解決外部環境問題，要改革現有的預算編制體制，最好能在高校編制“一上”預算時，高校的財政撥款計算標準能明確，減少支出項目的定性定量控制，增加高校預算自主權。其次，要解決內部環境問題，校內預算（“對下”預算）必須是在“對上”預算的基礎編制，是“對上”預算的進一步細化，是為提高“對上”預算的可執行性而編制的，而不是學校預算的重新編制。只有解決了高校兩本預算的相互不統一的問題，才能使高校的預算與決算相一致，才能使預算管理科學化、精細化。

高校預算管理包括預算編制、預算執行、預算監督、預算調整、預算反饋、預算分析等過程，它是一個系統的管理過程。要使預算在一個公開、公平的環境中編制和執行，高校應利用現代化的管理手段，建立一個適合自身實際的管理信息系統。通過預算管理信息系統，提高預算編制、執行、監督等的透明度，減少預算管理中的人為因素。

由于預算的局限性，原先編制的預算不可能完全準確。因此，高校預算的執行過程既是對原有預算方案的實現過程，保障預算的嚴肅性，同時也是對原有預算進行微調的過程，保證預算不偏離高校的實際需求，體現預算的靈活性。加強預算的執行監督，既要監督預算執行過程中的呆板現象，同時也要監督預算執行中的過度隨意性。加強預算監督可以通過財務及相關部門的自我約束和內部審計檢查來實現，也可以聘請外部審計力量來對預算管理進行監督。

高校預算管理是對資金投入進行管理，而投入必須要產生效益，即績效。在預算編制時，就要求編制部門編制相應的績效，即績效預算。在預算執行過程中或執行完畢后，對照原先編制的績效對預算執行情況進行考核，對績效完成情況進行分析評價，獎優罰劣，并在以后的預算編制、執行過程中加以改進。

高校的預算管理是高校管理的一個重要組成部分，預算的科學化和精細化程度，將在很大程度上影響高校的運行和發展，必須高度重視，妥善解決。但高校的預算管理是一個復雜的系統工程，涉及面廣，可變因素多。因此，在日后的預算工作中只有做到管理的科學化和精細化，才能進一步增強高校發展的內生動力，才能更大程度上保障高校的可持續發展。