財政管理論文：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管控方式探究

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本文作者：張奧博、張永田 單位：廈門大學、東港市財政局

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理工作的普遍做法

（一）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理機構(gòu)和崗位設置1.在縣財政局設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦公室，具體的職責范圍為：負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項財務收支的監(jiān)督管理，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)提交的支出預算的審批；參與和指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政綜合預算的編制，監(jiān)督預算執(zhí)行；指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財會業(yè)務，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財會人員的業(yè)務培訓；考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作目標完成情況，對有違反財政政策或財經(jīng)紀律的現(xiàn)象提出處理意見；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革操作系統(tǒng)維護和數(shù)據(jù)備份工作；及時反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理的執(zhí)行情況。2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所設所長（局長）、總預算會計、預算撥款員、綜合預算員、單位預算會計、出納六個崗位。各崗位可以按照規(guī)定交叉任職。業(yè)務工作的核心崗位有三個，分別是財政總預算會計、單位預算會計、出納員。

（二）實現(xiàn)縣鄉(xiāng)兩級財政預算共編，制定明確的預算編制流程1.年度預算編制程序。（1）市財政將鄉(xiāng)鎮(zhèn)下一年度預算編制指導意見上報市政府審批；（2）市財政根據(jù)市政府批轉(zhuǎn)意見對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行年度預算編制部署；（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)市財政部署編制預算上報市財政進行審核；（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將市財政審核后的預算提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審批；（5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審批通過的預算上報市財政局備案并按照預算執(zhí)行。2.預算調(diào)整工作程序。預算調(diào)整是指經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會批準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算總支出超過總收入事項。具體程序為：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將預算調(diào)整方案上報市財政提請審核；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將市財政審核后的調(diào)整方案提請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審批；（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大批準的調(diào)整方案上報市財政備案執(zhí)行。

（三）清理銀行賬戶，統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政金庫和賬戶設置財政管理方式改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計繼續(xù)保留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算和單位預算會計賬戶統(tǒng)一重新開設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由原來財政所（局）只負責總預算會計和政府單位預算會計管理和核算，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位（站、辦、所）由財政所（局）核撥經(jīng)費，分散核算的管理方式，調(diào)整為經(jīng)費統(tǒng)管、收支統(tǒng)算，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（局）既進行政府預算內(nèi)外總會計核算和政府單位預算會計核算外，同時，在保持統(tǒng)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算單位資金所有權(quán)和使用權(quán)、財產(chǎn)的支配權(quán)不變的前提下，取消統(tǒng)管單位賬戶和會計，統(tǒng)一銀行賬戶，由財政所（局）進行統(tǒng)一的會計核算和統(tǒng)一的收支管理。在保留的7個銀行賬戶中除鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出基本戶和村級辦賬戶根據(jù)業(yè)務需求可以使用現(xiàn)金支票和轉(zhuǎn)帳支票外，其他5個賬戶款項支出和撥付一律使用撥款憑證。

（四）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬機關(guān)事業(yè)單位實行經(jīng)費統(tǒng)管、收支統(tǒng)算經(jīng)費統(tǒng)管、收支統(tǒng)算的范圍包括除學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村辦、機關(guān)食堂、工會之外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機關(guān)事業(yè)單位（鄉(xiāng)鎮(zhèn)各站、辦、所）。經(jīng)費統(tǒng)管、收支統(tǒng)算的對象為統(tǒng)管范圍內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的一切收支業(yè)務核算和賬務處理。

（五）資金撥付和審核工作流程鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（局）根據(jù)預算收支年度計劃填報分月用款指標額度申請單，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導批準后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方式改革領(lǐng)導辦公室（網(wǎng)上申報和書面申報），鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革領(lǐng)導辦公室進行網(wǎng)上審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可以在審批的額度內(nèi)進行款項的撥付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的分月用款審批額度應該詳細列明支出的用途和支出賬戶（基本戶、工資戶、稅費改革轉(zhuǎn)移支付戶），對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)超出年度計劃的基本支出增加部分以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)動用超收財力支出應該首先經(jīng)過預算部門審核后追加年度計劃或者分管局長審批后執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所（局）根據(jù)預算外資金收入情況和支出進度情況填報預算外專戶資金分月用款額度申請單，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導批準后上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方式改革領(lǐng)導辦公室（網(wǎng)上申報和書面申報），辦公室進行網(wǎng)上審批，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可以在審批的額度內(nèi)進行款項的撥付。

現(xiàn)行管理方式存在問題、原因及解決路徑

（一）縣級財政內(nèi)各業(yè)務科室在鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理職能上相互脫節(jié)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金來源方面講，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一般預算資金、有轉(zhuǎn)移支付資金、有上級專項補助資金、上級專項資金和借入資金等多方面的資金來源。由于歷史的原因，對上述資金的管理按資金來源渠道的不同，其職能相應配置在縣級財政內(nèi)的不同業(yè)務科室，相互之間在信息通達、手續(xù)傳遞等方面很難形成一個嚴謹?shù)墓芾砹鞒蹋F(xiàn)階段實行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革對這一問題也沒有給出很好的解決方案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革雖然賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金支出的審批職能，但由于缺乏必要的預算、撥款及有關(guān)資金管理的文件資料信息，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級之間在空間上存在一定距離，導致在資金審批過程中很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政網(wǎng)上提出的資金支出要求做出準確的定性與定量判斷，致使這一環(huán)節(jié)流于形式。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行縣級財政國庫集中支付后，由于縣鄉(xiāng)兩級財政統(tǒng)一使用一個國庫支付平臺，縣級財政內(nèi)各業(yè)務科室及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政各司其職、各負其責，網(wǎng)絡互聯(lián)、信息共享。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具體負責資金支付指令的打印和資金核算工作；縣級財政鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理部門負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算及追加預算額度的下達工作；縣級財政有關(guān)業(yè)務科室負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項（補助類、項目類）資金的額度下達工作。這樣做的好處，一是充分尊重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主體地位，符合“一級政府一級預算”的法律規(guī)定；二是在不改變縣級財政內(nèi)部各業(yè)務職能配置的前提下，做到了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理的分工清晰、職責明確。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算約束弱化，資金支付過程缺乏嚴肅性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雖然都有年度財政預算，在實際執(zhí)行中鄉(xiāng)鎮(zhèn)對收入預算的關(guān)注遠重于對支出預算的關(guān)注，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算對支出的約束力大打折扣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出幾乎不受定額限制，年度預算中的各項支出定額形同虛設，限制與約束功能失效。在各級財政的預算管理過程中，其工作的重點主要集中在預算編制、預算執(zhí)行和預算監(jiān)督三個環(huán)節(jié)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際執(zhí)行情況看，在預算編制環(huán)節(jié)已經(jīng)形成了一套完整嚴密的工作程序，預算編制的合規(guī)性得到了有效保證，但由于受鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算編制的內(nèi)容還不夠完整，各項支出定額的制定不夠準確，客觀上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在資金支出方面出現(xiàn)隨意性創(chuàng)造了條件，支出定額合理性的缺失更為預算執(zhí)行監(jiān)督增加了難度。在資金結(jié)算過程中，客觀上由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地金融業(yè)務不夠發(fā)達（一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地只有農(nóng)信合、農(nóng)行、郵政儲蓄三個金融機構(gòu)），跨行結(jié)算業(yè)務時間較長，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政采取大額現(xiàn)金支付方式，對資金的安全埋下隱患。要解決上述問題，一是積極推進“零基預算、綜合預算、部門預算”在鄉(xiāng)級財政預算編制過程中的應用，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算的完整性和準確性；二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行縣級國庫集中支付，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算執(zhí)行過程的事中監(jiān)督。在國庫集中支付方式下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付額度的下達是由縣級財政根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政年度預算確定，做到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制預算、縣級財政掌控鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政使用預算，從而達到將預算的監(jiān)督與執(zhí)行過程有效結(jié)合起來的目的。同時，在國庫集中支付方式下，由于資金的最終支付環(huán)節(jié)是由金融機構(gòu)完成，在資金支付方式的選擇上也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政起到了監(jiān)督和把關(guān)作用，進而有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在結(jié)算過程中的資金風險。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金核算職能和支付職能與上級財政賦予的資金監(jiān)管職能不相匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為國家五級財政的最末一級，是最靠近農(nóng)民的一級財政，在為“三農(nóng)”服務方面具有天然優(yōu)勢。國家的各項支農(nóng)惠農(nóng)政策大都需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來執(zhí)行，支農(nóng)惠農(nóng)資金也需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管。特別是隨著近幾年國家對農(nóng)村的投入逐年加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對農(nóng)村的服務職能更加得以顯現(xiàn)，在這一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有不可替代的作用。遼寧省2011年執(zhí)行的強農(nóng)惠農(nóng)項目61個，其中補貼類資金26個、項目類資金37個，東港市2011年強農(nóng)惠農(nóng)資金達5.1億元。這些資金的投入對解決“三農(nóng)”問題起到了巨大的作用，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金監(jiān)管任務也十分的繁重。上述資金由于項目多，涉及面廣，按照資金的不同用途，管理方式也各不相同。比如，農(nóng)田水利建設資金和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金實行縣級報賬；家電下鄉(xiāng)及良種補貼實行“一卡通”等，這部分資金由縣級業(yè)務主管部門和同級財政直接操作，根本不經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也沒有完整的核算資料，在這種情況下，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對這部分資金進行監(jiān)管難免有些牽強，實際工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政做不到更做不好。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政縣級國庫集中支付后，上述資金仍然可以由縣級業(yè)務主管部門和財政審核，但在資金支付和賬務核算環(huán)節(jié)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來完成，在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政會計核算資料完整的同時，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)揮資金監(jiān)管職能提供了有力保證。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金實行縣級財政國庫集中支付的基本構(gòu)想

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革工作的扎實推進，健全了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的各項工作基礎(chǔ)，為實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付創(chuàng)造了有力條件。從目前情況看，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行縣級財政國庫集中支付的條件已經(jīng)成熟。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算收入已全額上繳縣級國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政金庫基本上相當于過渡賬戶使用。二是按著財政部的統(tǒng)一要求，從2011年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的各項預算外收入已全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理，取消了預算外收入科目，為財政資金的統(tǒng)一管理掃清了障礙。三是按著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革的統(tǒng)一要求，縣鄉(xiāng)兩級財政已實現(xiàn)了預算共編。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)撤消了所屬預算單位的銀行賬戶，實現(xiàn)了統(tǒng)一結(jié)算、集中核算。五是縣鄉(xiāng)兩級財政已實現(xiàn)了網(wǎng)絡連接。六是各項補助資金即將或已經(jīng)實行了“一卡通”。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金實行縣級財政國庫集中支付，要明確指導思想，即在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、核算職能、監(jiān)管職能不變的前提下，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的支付方式。同時，要將現(xiàn)有的網(wǎng)絡系統(tǒng)并入縣級財政國庫集中支付網(wǎng)絡系統(tǒng)，使用統(tǒng)一的支付軟件和核算軟件。相關(guān)的具體設置如下：

1.機構(gòu)設置及職能界定。一是保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)不變，人員不變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負責具體的資金支付職能、核算職能和資金監(jiān)管職能。二是縣級財政組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦公室，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算和追加預算資金的額度錄入工作。三是轉(zhuǎn)移支付資金、專項補助資金、專項項目資金仍由縣級財政的各業(yè)務科室負責支付額度的錄入工作。

2.銀行賬戶體系設置。一是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的財政金庫銀行賬戶，用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的收繳。二是保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政其他財政資金銀行賬戶，用于核算沒有納入預算管理的收入及各項往來資金。三是由縣級財政為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在一個金融機構(gòu)統(tǒng)一設置“×××鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政零余額銀行賬戶”。四是除上述三個銀行賬戶外，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政其它銀行賬戶。五是縣級財政國庫銀行賬戶體系不變。

3.支付方式的選擇。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行縣級財政國庫集中支付的支付方式可以選擇授權(quán)支付和直接支付兩種方式，更可以選擇授權(quán)支付一種方式。在只選擇授權(quán)支付一種支付方式下，縣級財政只負責支付額度的下達和資金清算工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負責具體的支付業(yè)務，簡化了業(yè)務程序，便于操作，又明確了各自的工作責任。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的賬目設置。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金縣級國庫集中支付后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政仍然執(zhí)行現(xiàn)有的賬目設置，暨總預算會計賬和部門會計賬兩套賬目。總預算會計賬目用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計核算業(yè)務；部門會計賬目用于核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)及所屬事業(yè)單位的經(jīng)費收支等會計業(yè)務。

5.國庫集中支付流程設計。通過縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金實行國庫集中支付工作的實現(xiàn)，利用國庫支付平臺，暨能扭轉(zhuǎn)目前縣級財政內(nèi)部在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理方面各自獨立的不利局面，整合管理資源，實現(xiàn)信息通達，又能有效增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在資金支付過程的嚴肅性，從而達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務工作精細化和內(nèi)部管理科學化的要求。