政協民主制度建設對策探析

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摘要：制度建設具有根本性、長期性和艱巨性，人民政協協商民主的制度化不僅包括了三項職能的內容、形式與程序的制度化，還應當包括協商民主成果落實和轉化的制度保障。加強人民政協協商民主制度建設，應建立健全人民政協履行職能的制度化、人民政協委員聯絡制度、人民政協協商民主建設的工作制度等制度層面，及建立健全協商對象補充機制、協商議題形成機制、協商內容確定機制、協商形式選擇機制、協商成果反饋機制、協商運行保障機制等機制層面。

關鍵詞：人民政協；協商民主；制度建設；對策研究

制度建設具有根本性、長期性和艱巨性，健全而有效的制度可以使人民政協在協商民主建設中發揮更大的作用。而作為系統完整的協商民主過程，人民政協協商民主的制度化不僅包括了三項職能的內容、形式與程序的制度化，還應當包括協商民主成果落實和轉化的制度保障。從這個角度來說，加快健全社會主義協商民主制度、強化人民政協作為協商民主重要渠道的作用，應當按照中央有關文件精神和要求并結合形勢發展，不斷建立健全相關制度和機制，在現有協商民主制度框架及相關規則的基礎上，逐漸建立一套銜接有序、運轉協調的人民政協協商民主制度體系和機制，進而推動人民政協協商民主制度建設在繼承中完善、在探索中前進、在創新中提高，逐步實現協商民主制度化、規范化、程序化。具體而言，加強人民政協協商民主制度建設的對策研究，應該包括建立健全人民政協履行職能的制度化、人民政協委員聯絡制度、人民政協協商民主建設的工作制度等制度層面，以及建立健全協商對象補充機制、協商議題形成機制、協商內容確定機制、協商形式選擇機制、協商成果反饋機制、協商運行保障機制等機制層面。

一、建立健全環節完整的人民政協協商民主制度體系

人民政協協商民主是政協履行職能的主要形式，應當貫穿政治協商、民主監督、參政議政的全過程；人民政協協商民主應當具體化，明確協商的主體、內容、形式、程序，明確協商成果的督辦、考核、反饋，做好協商的保障、評估等，使“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”落在實處。要進一步建立健全人民政協協商民主制度，構建程序合理、環節完整的協商民主制度體系，推進協商民主廣泛多層制度化發展，提高政協協商民主制度化、規范化和程序化水平。第一，重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化。黨的十八大報告明確提出，要“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設。”[1]因此，推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化，就是要建立通過人民政協多領域的廣泛參政議政、擴大公民和社會各界的有序政治參與制度，把協商民主制度納入社會主義制度體系，運用好政協界別組織的結構優勢、民主協商的功能優勢、聯系廣泛的渠道優勢，吸收各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士協商議政，使不同主體能夠有序、制度化地參與國家政治生活，擴大團結面、增強包容性。一是通過人民政協廣泛、多層、制度化的政治協商，按照把政治協商納入決策程序的要求，堅持重大問題在決策前和決策實施過程中協商；二是適時制定人民政協民主監督的專項規定，完善民主監督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調機制；三是盡快建立健全參政議政的各項工作制度，加強和改進經常性工作，做好黨委和政府委托政協開展的重大課題調研和邀請委員參與的重大項目研究論證，集中優勢資源，發揮委員主體作用，形成整體合力，提出高質量的意見建議。以前，主要是黨委政府點題，政協委員進行調研后由政協組織協商，協商過程中，大家開誠布公亮明思想，隨時有插話、有提問、有補充、有回應，還有爭論。現在，要充分發揮政協委員主動性，出臺相應調研題目，請委員根據自身優勢“認領”專題，制定委員考核細則，對委員履職進行考核，進而形成“黨委重視、政府支持、政協主動、各方配合”的良好工作格局。第二，進一步規范委員履職的服務管理，完善委員聯絡、評價等管理機制。一是要研究制定規范委員履職工作的指導性意見，進一步明確委員的權利和義務，規范委員履職服務管理，建立委員履職檔案，實行委員履職情況統計，將委員履職情況作為換屆時繼續提名的重要參考，探索建立委員每屆任期內就履職情況向本級政協報告的制度。二是要在政協建立健全委員聯絡機構，完善委員聯絡制度，建立覆蓋全體委員的聯系網絡，嚴把委員素質關，真正把代表性強、議政水平高、群眾認可、德才兼備的優秀人士吸收到委員隊伍中來，充分發揮政協參加單位、專門委員會、界別、機關、所在地全國政協委員活動召集人等聯絡服務委員的作用，為委員履行職責提供服務管理，依法維護委員依照政協章程履行職責的權利。三是要建立健全政協委員的考核評價機制，進一步提高政協委員的協商能力與協商水平。通過擴大宣傳，暢通黨委、政府、政協的聯絡渠道；加強協商主體的平等性，提高信息知情度；加大信息反饋機制，加強相應培訓如“如何當好政協委員”，進一步增強責任心和履職感；加強協商監督機制，加強干部選拔、交流和任用，加大干部培訓學習、掛職鍛煉的力度，通過網上操評，對政協委員的誠信度、遵紀守法、反映社情民意、奉獻社會、房產收入、綜合能力等方面進行綜合評價和量化考核，并將量化考核的結果作為評選優秀政協委員和推薦留任委員的重要依據。同時，對量化考核評分過低的委員，可通過勸退、辭免等方式使其退出政協委員隊伍，以確保政協組織的生機和活力。四是健全政協委員的權利保障機制。對政協委員的權利保障應當進一步加大力度，可以參照人大代表法的相關規定進行修正，對政協委員采取法紀規定的限制人身自由的措施時，應當經所在的政協黨組或者政協常委會許可，政協黨組或者政協常委會應當審查是否存在對委員在政協各種會議上的發言和表決進行法紀、組織追究，或者對委員提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形，并據此作出決定。

二、建立健全黨領導人民政協協商民主建設的工作制度

在人民政協協商民主中，各級黨委既是協商的領導者，又是最重要的協商主體，協商的成效在很大程度上取決于黨委政府的重視程度和主導作用的發揮程度。中央明確要求“各級黨委要把是否重視人民政協工作、能否發揮好人民政協的作用作為檢驗領導水平和執政能力的一項重要內容”。因此，各級黨委政府要按照把政協的政治協商納入決策程序的原則要求，帶頭做協商民主制度化的模范，自覺把政治協商轉化上升為民主意識、執政意識，做到重大問題協商于決策之前和決策執行中，充分發揮人民政協作為協商民主的重要渠道作用；要把人民政協協商民主建設納入總體工作部署和重要議事日程，及時研究并統籌解決工作中的重大問題，按照黨委統一領導、各方分工負責的原則，統籌制定加強黨委和政府工作與政協協商有效銜接的相關制度，支持政協制定并實施政治協商、民主監督、參政議政的專項制度。第一，健全軟法運行機制。黨際協商的調整規范主要由兩部分構成，一是《憲法》序言有關中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的規定；二是中共出臺的關于黨際協商的規范性文件；三是派的章程。縱觀這三部分，主體部分是中共出臺的關于黨際協商的規范性文件。這些規范性文件顯然屬于軟法規范。黨際協商所強調的協商性、平等性等特征，同時也是軟法運行機制的本質特征。整個黨際協商既沒有違反規定應當承擔否定性法律后果的罰則，也沒有國家強制力保障實施的規定，但黨際協商的運作非常有序，并取得了顯著的工作成效。由此可見，軟法對黨際協商有重大意義，從軟法角度研究黨際協商民主的法治建設也許是今后的趨勢。同時也不排除在適當的時機，就黨際協商的某些方面制定一些硬法規范。第二，引入公開辯論程序和聽證機制。“民主和開放的討論是不可分割的。”為促使黨際協商雙方的公共理性和公共責任意識，可設立旁聽制度，使非黨際協商主體參與到協商中來，對整個協商程序進行監督。一是要進一步細化協商民主的運行機制，完善政治協商的保障機制，研究制定政協協商實施細則，力求通過黨政機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商；二是要完善協商方式和程序，以聽證會、民主懇談會、社區議事會、協商式民意調查等形式來發展協商民主，加強政府有關部門、司法機關與派的聯系，逐步建立和完善協商成果的采納和反饋機制[2]；三是在具體事務的協商過程中，可納入公開辯論程序和聽證機制，使不同意見和觀點充分交流，并形成各方都能夠接受的意見，盡量做到協商過程公開和透明。第三，加強立法協商機制建設。落實政協協商制度，必須貫徹全面推進依法治國的要求，將其逐步納入法制化的軌道。可通過黨內立法的途徑、黨內規章的形式，制定政治協商條例，樹立責任意識，完善協商機制，強化程序規范，進一步明確民主協商的主體、客體的權利和義務，明確民主協商的時間、方式、程序、協商成果的價值，認真貫徹“把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中”的規定，嚴防事后做做樣子的協商。與之相適應，可以考慮在民主協商之外設立相應的第三方的仲裁機構和部門，切實保證民主協商的進一步落實。

三、建立健全人民政協協商民主的工作機制

發展和完善人民政協協商民主，有必要完善人民政協協商民主的工作運行機制。從全國到地方各級政協，要自上而下形成依章程開展、依規范操作、依程序進行的有效協商履職機制和體系，既規范機構設置，消除機構設置“各行其事”的現狀，確保工作的有效銜接和協商活動的有效開展，又明確協商議題的提出和確定程序、安排協商活動程序、通報情況和聽取意見程序、參與協商程序、意見建議處理及反饋程序等，用規范的程序來確保協商意見建議的采納、辦理，并落實到決策中去[3]。第一，建立協商對象的補充機制。要優化人民政協的界別結構，改變由于界別性不足導致派趨同化的傾向，改變各界別的委員數量及相應比例不盡合理等狀況，注重將新的社會階層和群體的代表人士吸納到政協組織之中，適當增加其在各級政協委員中的數量，進一步提高人民政協的廣泛代表性，增強包容性；要建立健全黨委常委會會議聽取政協黨組工作匯報，討論政協常務委員會工作報告和年度協商計劃等的制度，深入研究發揮政協界別作用的思路和辦法，拓展有序政治參與空間，在條件成熟時對政協界別適當進行調整；要加強政協機關領導班子和干部隊伍建設，加強干部選拔、交流和任用，加大干部培訓學習、掛職鍛煉的力度，加強對人民政協協商民主建設落實情況的監督檢查。第二，規范協商議題的提出機制。要規范協商提出程序，認真落實由黨委、人大、政府、派、人民團體等提出議題的規定，解決協商議題“誰來提出”、“誰來確定”、“怎樣確定”等問題。除了黨委、政府主動提出協商外，應明確政協的協商提出權，由政協根據掌握的情況，就經濟社會發展中的重大問題提出協商選題，經黨委、政府、政協共同協商確定，加強與黨委政府的溝通協調；建立黨委同政府、政協重點協商議題會商機制，議題可由黨委和政府交辦，由黨委召開的秘書長聯席會議研究提出，由政協與黨委和政府及有關部門溝通協商提出；建立政協內部選題機制，通過常務委員會會議、專門委員會會議以及座談會、發函等形式征集議題，積極探索由界別、委員聯名、委員小組提出議題。第三，健全協商內容的確定機制。要結合文件規定和實際操作，按照“宜具體不宜籠統”的原則，明確協商內容的規定動作和自選動作，把黨和國家的大政方針、法律法規、經濟社會發展中的重大問題與涉及群眾切身利益的實際問題結合起來，突出政治性、增強針對性、提高實效性，使協商議題從籠而統之轉向明細化。一般而言，凡需提交人大相關會議決定的重大事項必須經政協相應層次的會議協商通過；“三重一大”事項至少應當經政協主席會議協商通過。另外，同級黨委、人大、政府、紀委、財政、計劃、法院、檢察院年度和屆期工作報告等重要報告，同級黨委管理干部的任免事項和同級人大及其常委會選舉、任免事項等重要人事安排事項，財政預算及調整預算方案、經濟社會發展規劃、機構改革方案、區劃調整方案、城鄉建設規劃、各種重大項目資金的安排方案以及事關國計民生需要召開聽證會的重大事項，法律、法規、地方性法規等的制定、修訂，黨委、政府的重要決定、重要規范性文件的制定等重大立法立規事項，也應當提交政協相應層次的會議協商。第四，構建協商形式的選擇機制。主要采取七種會議形式和專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商形式，黨委、人大、政府與政協還可通過書面形式進行協商，并積極探索運用“互聯網+”、網絡議政、遠程協商等其他可行的協商形式。黨委、政府主要領導和分管領導，要出席政協專題協商的常委會議及其他協商會議，通報協商議題有關的工作進展情況，面對面聽取意見建議。政協要與黨委、政府相關部門溝通，確定協商會議的議程和出席范圍，構建分層面的黨組會、全委會、常委會、主席會、秘書長會、專委會、界別、專題、對口、提案辦理等協商議事平臺；同時通過加強基層委員的聯系、邀請基層群眾代表參加會議活動等形式，推進協商民主向基層拓展，切實加強鄉鎮政協組織建設，尤其要增加集體提案比重，提高提案質量，建立交辦、辦理、督辦提案協商機制。第五，完善協商成果的反饋機制。要建立協商意見和辦理結果雙向反饋機制，政協委員要如實將協商開展情況、主要意見和建議等，選擇適當的形式、途徑和程序，報送黨委、政府和相關部門；政協辦公廳及相關專委會要將政協委員意見辦理結果、協商成效等信息及時反饋給相關委員，同時加強對有關建議意見落實情況的跟蹤，對落實不力或者落實過程匯總遇到的新情況新問題及時作出報告。對事關全局重大問題的協商成果，如政協全體會議的大會議政發言和聯組討論發言、專題協商座談會的協商成果等，采用綜合報告等形式報送黨委和政府主要領導參閱；對政協議政性常委會和主席會議通過的建議案和調研視察報告，以文件形式報送各級黨委和政府，供黨政決策參考；對涉及部門或行業重要問題的協商成果，以《參政議政》等形式報送分管領導批示，由相關部門研究落實；對界別群眾普遍反映的熱點、難點問題所產生的協商成果，以社情民意信息的形式直報相關領導參閱，同時送相關部門，促進問題解決[4]。第六，落實協商運行的保障機制。要將政協協商制度逐步納入法制化的軌道，通過黨內立法的途徑予以規范，強化政協協商對權力的制約，使政協協商由軟要求變成硬約束；要進一步實現人民政協協商民主與黨政部門相關制度的有效銜接，把政治協商列入黨委重大決策議事程序，落實到重大決策、干部任免、立法協商等工作中去，切實做到不協商不決策、不協商不任免、不協商不立法；要重視發揮新聞輿論的監督保障作用，通過廣播、電視、報刊以及互聯網，加強對協商工作全過程以及協商成果的宣傳報道，全力推動黨政督辦部門及時跟蹤督辦，努力擴大委員協商議政的社會影響，督促有關方面采納落實，使政協委員的參政議政成果納入決策視野；要探索建立協商民主考核問責機制，將政協協商意見辦理情況納入對部門、單位的考核體系，對重要問題應協商不協商、參與協商應參加不參加、協商成果應落實不落實的，應當向有關單位或個人進行問責，并通過適當形式及時通報或處理。

參考文獻：

[1].堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012:26.

[2]推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展[N].人民日報，2015-02-12（15）.

[3]周世光.完善人民政協協商民主機制[N].湘聲報，2016-06-18.

[4]鄭光勇.芻議人民政協協商民主制度建設:以咸寧市為例[J].湖北省社會主義學院學報，2016(2):38-39.

作者：王珊 單位：中央社會主義學院