財政支持新農保狀況與完善途徑
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本文作者：盧成會、吳麗麗 單位：安徽工業大學、吉林大學
社會保險制度的實施必須要保證公平、公正。正如羅爾斯所說的那樣，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正;同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效和有條理，只要它們不正義，就必須加以廢除和改造。”［1］社會保險制度作為社會制度的重要組成部分，同樣需要公正的精髓體現。政府對新型農村社會養老保險提供必要的財政支持，為每一名社會成員提供基本的生活保證，保證每一個社會成員享有基本的生存權利，正是其正義的體現。正如吳忠民教授所說:“社會公正應當是維護每一個社會成員或社會群體的合理利益為基本出發點，而并不意味著一定要刻意地站在哪一個特定社會群體的立場上來制定帶有整體性的社會經濟政策和基本制度。這是因為，一旦站在特定社會群體的立場來制定帶有整體性的社會經濟政策或設計基本的制度，那么便會不可避免地使基本政策或基本制度帶有傾向性，從而損害其他社會群體的合理利益。”［2］新型農村社會養老保險繳費制度的設計很容易把農村的弱勢群體排除在新型農村社會養老保險之外，這就使得新型農村社會養老保險制度從設計之初就帶有傾向性，缺乏社會制度的公平性和公正性。政府對新型農村社會養老保險的財政支持是避免人為傾向的重要手段，可促使每個農民都有機會參與到其制度中來。政府是實施社會保險的主體。新型農村社會養老保險作為社會保險的一個重要組成部分，其建立與完善也應以政府為主體，這是由社會保險這種特殊社會產品的性質決定的，更是當前我國農村人口老齡化的現狀所要求的。新型農村社會養老保險作為一種公共產品，只能以政府為主導來提供。新型農村社會養老保險的公共物品特性決定了新型農村社會養老保險體系的建立與完善必須由政府參與提供，必須依靠公共財政的財力支持。
有學者預計我國農村老年人口2012年將達到1.2億。可見，中國農村老年人口的基數是非常大的，其老齡化的速度也是比較快的。近年來，由于我國工業化、城市化的發展及高等教育規模的不斷擴大，使得大量農村年輕勞動力向城市轉移，進而使農村人口老齡化速度進一步加快。在經濟和社會政策制度發展水平都低于城鎮發展水平的情況下，農村人口老齡化水平明顯高于城鎮。預計到2020年以后，農村老齡人口占總人口的比例每年都會高于城市3至6個百分點［3］。值得注意的是，我國進入了老齡化社會，但經濟還處于相對落后階段。與我們國家形成鮮明對比的是，西方國家進入老齡社會時，經濟較為發達，年均收入都在5000美元以上，而我國農村人均收入2009年剛剛超過5000元人民幣。［3］我國農村人口老齡化的這些特點決定了我們國家的農民將面臨較為嚴重的養老負擔，而傳統的家庭養老很難承擔起這種養老責任，這就需要政府介入來分擔養老壓力，構建完善的養老社會保障體系。土地作為農民最重要的生產要素和生活來源，被看做是農民最后和最重要的依靠。但近幾年來，隨著工業化和城市化的發展，許多土地被征用，同時有許多地方政府把變賣土地作為其重要的財政來源，非法征集農民的土地。在這種情況下農民開始分化，一部分農民開始喪失土地，成為失地農民;另一部分農民雖然沒有完全失去土地，但其土地數量也在逐年減少。另外，在我國經濟發展的同時，產業調整、通貨膨脹、市場信息不對稱等因素的發生，使農業種植獲得的收入不能很好地預防社會風險和自然風險，這也需要政府介入來預防養老風險。因此，新型農村養老保險制度的建立和完善對于農村養老具有重要的意義。我國持續30多年的經濟快速發展，財政收入的連年增長，為支持新型農村社會養老保險奠定了堅實的物質基礎，即使部分地區經濟條件還不成熟，也可以通過國家的財政轉移、加大投入等方式來創造條件，為農村地區的養老保險提供財政支持，促進農村養老保險由家庭養老向社會養老轉變。
財政支持新型農村社會養老保險的現狀與問題
新型農村社會養老保險制度的建立和完善離不開地方政府的財政支持，特別是中央政府給予的財政支持。由于政府事權不清，農村社會養老保險制度由地方和個人來承擔全部財政責任，使得社會養老保險變成了儲蓄，導致農村社會養老保險的最終失敗。這不符合社會保險制度社會“公平”的價值尺度，不能體現政府基本公共產品均等化的社會發展目標。根據2009年國務院頒布的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，2009年開始我國一些地區開始開展新型農村社會養老保險制度的試點工作。新型農村社會養老保險采取個人繳費、集體補助、國家財政補貼的籌資方式。基礎養老金由中央政府來進行財政補貼，并規定對中西部地區進行全額的財政補貼，對東部發達地區進行50%的中央財政補貼，其余的由地方政府來進行補貼。國務院綜合各地區的實際生活水平等情況，制定出新型農村社會養老保險基礎養老保險金的發放是每人每月55元，并根據經濟發展水平和物價的波動來做適當的調整。地方政府可以根據當地的實際經濟發展狀況和物價水平適當地提高基礎金的發放標準。新型農村社會養老保險基礎養老金體現了養老保險制度的普惠性、公平性和基本性。參保農民只要達到了制度要求的60歲，就可以直接領取基礎養老金。目前，中央確定的基礎養老金的補貼標準為每人每月55元。這個領取標準比農村最低生活水平線還要低，對大部分農村老年人來說還不能從根本上解決養老問題，特別是在CPI不斷上升的情況下，這些補貼根本不能維持農村老人的最基本的生存需求。因此，農村社會養老保險還需要政府加大財政轉移支付力度，只有這樣，才能從根本上保證農村老年人的基本生存需求。
政府財政支持新型農村社會養老保險存在的問題。財政支持力度不夠，財政支持失衡。適當的資金基礎是新型農村社會養老保險運營的物質基礎，它也決定著新型農村社會養老保險制度試點的成敗。在農村居民收入水平不高的情況下，單純依靠農民繳費作為新型農村社會養老保險的資金來源是遠遠不夠的，這就需要國家財政來提供強有力的支持。如果新型農村社會養老保險離開政府財政的支持，就必定會走向失敗。根據2009年國務院頒布的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點指導意見》，國務院對新型農村養老保險的財政支持主要是基礎養老金部分，對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。補助基數每人每月55元，即每年660元。這種補貼遠不能滿足農民對養老保障的需求，也不能從根本上解決農村的養老危機。在國家財政收入不斷增長的情況下，國家對于農村養老保險的財政支持力度較小，沒能實現財政對農村養老保險的支出與財政收入的正比例增長。同時，由于我國城鄉二元格局的社會保障體系還在延續，國家社會養老保險資金仍將重點放在城市養老保險的支持上，相對城市而言，對農村社會養老保險的投入甚微。國家對農村養老保險財政的投入絕對數額和相對數額沒有明顯的增長，就無法從根本上解決農村居民的社會養老問題，其新型農村社會養老保險制度也將會以失敗告終。財政支持新型農村社會養老保險的政策比較模糊。財政支持新型農村社會養老保險的依據主要是國務院頒布的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》。政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元;對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵，具體標準和辦法由省(區、市)人民政府確定。對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標準的養老保險費。從指導意見看，這一政策對新型農村社會養老保險的財政支持比較模糊，缺乏統一性。目前，我國還沒有出臺清晰、完整的政策法規，加之各地對新型農村社會養老保險制度的認識不同，致使各個地區在對新型農村社會養老保險財政的支持上存在很大差異，進而影響了新型農村社會養老保險制度的健康發展。中央與地方政府財政支持分擔不合理，中央財政支持力度較小。從國際經驗來看，凡是屬于全國性公共品的支出項目幾乎全部由中央政府財政來承擔，而屬于地方性的公共品支出項目主要由地方政府承擔。新型農村社會養老保險制度屬于全國性公共產品，本來應由中央政府負主要財政責任，而我國卻安排給了地方政府。而且隨著人口老齡化規模的加快，農民對社會養老需求的提高，如果中央財政仍不能加大支持力度的話，那么未來新型農村社會養老保險水平提高所需要的財政資金只能由地方財政承擔。但由于許多地方財政入不敷出，這樣很可能會導致新型農村社會養老保險制度的失敗。
完善財政支持新型農村社會養老保險的對策
政府應調整財政支出結構，把壓縮的行政經費和減少競爭性領域投資后節省的財政資金適當地用來增加對新型農村社會養老保險的支持，逐步增加財政對新型農村社會養老保險的投入。同時，要調整國家的財政支出結構，在條件允許的情況下把更多的資金用于公共服務的建設，改善人民的生活質量和生活水平;另外，需打破社會保險城鄉二元結構，逐步縮小城鄉社會保險的差距。政府必須扭轉財政投入向城市社會保險傾斜的做法，從向城市傾斜轉變為城鄉平衡發展，從而加大對新型農村社會養老保險的財政支持，促進城鄉養老保險事業協調發展。中央政府和地方政府要真正承擔起建設新型農村社會養老保險制度的責任，加大對新型農村社會養老保險制度的資金投入。應當把新型農村社會養老保險制度的建設作為一項民生事業來發展，把新型農村社會養老保險列入國家財政預算，逐年增加中央財政對新型農村社會養老保險的支持。同時，中央財政還應該加大對貧困地區及弱勢群體的財政支持，使所有國民都能被新型農村社會養老保險所覆蓋，確保新型農村社會養老保險制度的公平性。在尊重地方財政實際能力的基礎上，加大地方財政對新型農村社會養老保險的財政支持。地方財政應適當地向新型農村社會養老保險傾斜，建立專門的新型農村社會養老保險基金。通過加大中央財政和地方財政的財政轉移支付力度，支持新型農村社會養老保險事業的發展，進而從根本上解決農村的養老問題。
從世界各國社會保險的發展來看，要想建立完善的社會保險體系，離不開基本的社會政策的支持。同樣，如果沒有健全的政府財政政策支持，新型農村社會養老保險就失去重要的保障，新型農村社會養老保險制度也不能健康發展。另外，中央與地方財政的財政補貼足額、及時到位是新型農村社會養老保險制度建立和發展的根本，所以必須建立起完善的新型農村社會養老保險財政支持政策。首先，要以法律的形式明確中央與地方政府對新型農村社會養老保險財政投入的比例及責任，確保新型農村社會養老保險基金有一個穩定、安全的來源;其次，要建立完善的農村社會保險預算政策，把新型農村社會養老保險的財政投入納入國家的預算范圍之內;最后，要建立完善的新型農村社會養老保險政策轉移細則，合理地制定出各級財政的出資比例、資金管理細則、資金發放細則、基金籌資比例、給付水平等。
從本質上講，新型農村社會養老保險應該是基本公共產品的重要組成部分，各個地區、各地農民應該在保障水平上相差不大。因此，新型農村社會養老保險的財政支持應該在中央與地方政府之間進行合理分配。首先，從財政的收入和財政的實力上看，中央財政收入相對富裕，地方財政收入較少。因此，在財政責任分配上，中央政府應該承擔一個較大的比例;其次，由于我國經濟發展不平衡，地區之間、農村居民之間的收入水平差距非常大，中央財政應該通過財政轉移支付的方式給予貧困地區和弱勢農民更多的財政支持，平衡居民之間的養老保險待遇水平，使新型農村社會養老保險在健康和諧的環境中穩步發展;最后，要增加中央財政對新型農村社會養老保險資金的投入。目前，我國新型農村社會養老保險更多的由地方政府負責，特別是縣級政府承擔過多的財政責任。縣級政府由于政治目標定位偏差及較弱的財政基礎，往往對新型農村社會養老保險投入不足，不利于新型農村社會養老保險事業的建立和發展。所以，中央政府要加大對新型農村社會養老保險的投資力度。
