中國經濟高質量發展的政策協調

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摘要中國經濟增速自2010年以來持續顯著下滑，一個重要原因是沒有處理好短期政策應對和中長期深層次結構性改革的互動互補關系，導致當前中國經濟面臨諸多內部風險，再加上外部的不確定性，使得中國經濟雪上加霜。要走出這樣的困境，就需要加強政策協調和結構性改革的相互作用來應對其短期復雜局面，實現向高質量的中長期的發展邁進。這就必須在一個動態聯動、一般均衡的綜合治理框架之下來考慮穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的工作，以此扭轉經濟持續下滑態勢，這是改革開放進入新的歷史時期的必然要求，也是適應經濟發展動力轉換、社會主要矛盾轉變、體制機制轉型升級的內在需要。面對改革發展難題不能僅停留在應該改的層面，更要明確怎么改、誰去改和能將改革舉措形成可行方案推行落實下去，這都需要兼顧短期貨幣、財政政策和宏觀謹慎政策調整與中長期結構性體制改革，形成互為支撐，尤其要對金融體制與財政體系（特別是地方財政體系）進行深層次結構性改革，促進金融部門與實體經濟之間的良性循環，打破民企融資難、融資貴和地方債務高企的關聯困境，實現中央政府與地方政府之間的激勵相容，營造為促進民營經濟大發展而良性競爭的局面，將市場化改革和經濟全球化開放進一步引向深入，實現經濟的可持續和良性發展。

關鍵詞改革開放高質量發展內外風險因素

一、正視當前中國經濟所面臨的內外部不確定風險

當前中國所面臨的國內外政治經濟環境已經發生了深刻變化，機遇空前，挑戰亦空前，變得異常錯綜復雜。2018年，中國經濟穩中有進，工業企業利潤保持較快增長，部分行業利潤高增長并帶動制造業投資有所回升，就業和價格水平基本穩定，房地產市場過熱現象也得到初步抑制；同時也穩中有變，受家庭債務持續累積、收入差距不斷擴大以及外部貿易壁壘增多等內外因素的共同影響，居民消費增速持續下滑，基建投資增速大幅下降。民營企業經營面臨困難較多，而國有僵尸企業又出清滯后，這就使得社會資源出現錯配，勞動力市場活力下降，勞動參與率降低，中低收入階層的收入增速下降②。因此，宏觀經濟的下行背后是微觀經濟的困境，是內外部不確定風險的疊加和積聚。正如上海財經大學高等研究院“中國宏觀經濟形勢分析與預測”課題組在2018年報告中給出的預測，包括內需和外需在內的總需求不足使得企業經營困難進一步增大，短期債務超預期增長，流動性風險持續累積。受實體經濟的拖累，商業銀行的尾部風險居高不下且風險溢出率持續走高，銀行利息收入增速下降，防范化解金融風險成為政府經濟工作任務清單中的一個優先項。與此同時，中國所面臨的外部政治經濟環境也發生了深刻的變化，世界經濟增速見頂，地緣政治風險加大，民族主義、民粹主義與單邊主義、保護主義盛行，中國的經常賬戶順差趨于消失，外匯儲備規模出現波動。在諸多內外部風險因素中，中美關系正成為最大的不確定風險，其博弈互動走向不僅具有雙邊影響，而且具有世界影響。中國需要找到消除雙邊關系緊張和排除雙邊戰略誤判的途徑，否則很可能會朝更負面的戰略競爭乃至全面對抗方向發展，一旦演變成經濟、政治甚至軍事等多方面的敵對，勢必將影響到世界和平和中國發展崛起的大局。其實，守成大國與新興大國之間也可以是良性的競爭合作關系，比如，美國之于英國、日本之于美國。按照孫子兵法，最佳的策略是不戰而屈人之兵，而像攻城一樣的強行進攻是下策。所以，應該想辦法盡可能與美方進行有針對性的務實談判，尋找和凝聚雙方的共識和最大公約數，存異求同，而不是有意無意的忽視或相互指責的敵視，彼此將對方說得一無是處①。一方面，中華民族的復興需要一個良好的外部環境，中美關系如處理不好其負外部性巨大，另一方面全面深化改革也面臨巨大既得利益的掣肘，可利用中美經貿摩擦對市場化改革形成倒逼。解決和縮小中美經濟和貿易間各自的訴求，從長遠看，對兩國和世界經濟大有好處，中國經濟過去近二十年的高速發展，在顯著的程度上是由中國加入WTO所要求的體制機制以及與國際經濟貿易體系接軌這種倒逼才得以實現的。因此，我們需要更進一步思想解放，需要更大力度的改革開放，真正地從行動上而不是口頭上進行全方位改革，逐步真正融合到經濟全球化的大勢大潮中去，這些都需要進行結構性的體制機制改革。我們不能完全不主動而是被內外部倒逼去突破舊的制度框架，這樣的改革成本會很大。改革也需要主動地去改掉阻礙經濟社會發展的舊的不合理規章制度。所以，改革開放是有特定內涵和意義的。現在改革兩個字已經被泛用了，不少學者和政府部門制定的政策將改革往回改，往回走，或只說不做，或說一套做一套，也都稱之為改革，其實完全不是這么回事。所謂改革就是對阻礙經濟社會發展的舊制度及其規章制度和政策進行改變，對體制、機制和制度進行轉型變革才能稱之為改革。具體到中國情景，就是要將原有的僵化計劃經濟體制和政府過多主導、參與經濟活動，特別是過多干預和參與競爭性行業，改為以市場決定資源配置為導向的現代化經濟體制。比如，一旦真正要被逼立即實行“零關稅、零壁壘、零補貼”，由于效率和創新力方面的不足，對中國來說難度和挑戰是相當大的，是非常難于競爭的，要能適應新局面和具有競爭力，就必須下決心主動而不是被動地進一步深化市場化改革和擴大經濟全球化開放，通過真正的改革來提高效率和勃發創新力。當然，市場經濟只是一個國家經濟成功發展的必要條件之一，如不輔以其他必要條件也可能會出現經濟失敗，現實中顯然不是所有市場經濟國家的經濟發展都是成功的，但這不代表著市場經濟的失敗，不能將其他額外必要條件沒有得到滿足而造成的經濟失敗歸咎于市場經濟。作為學者和公共知識分子，其重要使命，一是明道，為市場化改革和經濟全球化開放鼓與呼；二是優術，就是應將改革和開放的內在邏輯、可行路徑與方式方法講清楚，充分考慮怎樣做成事情而又沒有或很少負作用。要做到這一點，其分析建議就應該是理論、實踐和歷史三位一體的，只有這樣才能為政府決策提供真正具有科學性、可行性、時代性、現實性、前瞻性及思想性的科學依據和支撐。

二、推動高質量發展是應對復雜局面的重要抓手

當前，面對紛繁復雜的國內外局面，國內很多智庫提出了各種改革方案和智庫建議，可謂是五花八門，但大多缺乏基本的邏輯思維和量化分析，科學性、嚴謹性、前瞻性不足，難以精致化，導致市場化改革無法真正深入，給予政府無限作為或不科學作為的空間，幾十年來反復出現“一放就亂、一亂就收、一收就死”的循環怪圈。唯有從深層次上進行市場化改革，才能避免這種“亂、收、死”的現象。實際上，關于這一點在黨的報告中談得非常明確，在過去四十多年的發展中都存在不平衡、不充分的問題，沒有很好地滿足人民日益增長的對美好生活的需要。也就是說，進入新的歷史時期，我們所需要的是平衡的、充分的、良性的、可持續性的高質量發展。何為高質量發展？實際上，十八屆五中全會提出創新、協調、綠色、開放、共享五大新發展理念，概括得非常精準，符合新時代的發展定位。首先，中國要從要素驅動向效率驅動、創新驅動的經濟發展模式轉變。其次，中國要做到經濟不同層次和部門及行業間的協調發展。再次，經濟社會發展是多方面的，既要考慮到經濟的發展，同時也要考慮到生態問題，等等。過去四十多年中國經濟雖然有很大的發展，但是由于沒有正確處理好政府與市場、政府與社會的關系，經濟在發展的同時，綠水青山也發生了很大的變化，水質、空氣、環境都有了一定程度的污染。第四，開放也很重要，這個開放包括對內開放和對外開放。第五，共享的含義是社會創造的財富分配要均衡，不能由少數利益集團壟斷。高質量發展是解決新時代中國社會經濟所面臨主要矛盾、應對外部世界復雜局面和不確定性的根本依靠，從而需要全面、準確地把握其內在要求。1.高質量發展意味著要從要素驅動向效率驅動、創新驅動轉型，促進全要素生產率提升。傳統的要素驅動模式作為一種過渡性的發展模式，在一國經濟起飛和爬坡階段，無疑發揮著巨大的經濟增長推動作用。特別是對于轉型經濟體而言，由于初始傳統計劃經濟體制的要素資源配置效率低下、激勵扭曲，使得一旦采取了市場取向的改革，即使是粗放式的要素驅動模式也能夠帶來巨大增長績效。然而，當經濟發展到一定的水平，要素資源稟賦結構和約束條件會發生變動，要素投入邊際收益遞減規律也會發生作用，傳統模式的增長紅利面臨衰竭。當前，中國就正面臨人口老齡化加快、資源和能源短缺、環境容量瀕臨警戒線等嚴峻形勢，這些都意味著單純依靠要素驅動的發展模式不可持續，必須加快轉變經濟發展方式，讓市場在提高資源配置效率上發揮決定性作用，依靠技術進步、人力資本優化來勃發創新力，提高全要素生產率，不斷提升中國經濟發展的質量、效益和國際競爭力。2.高質量發展意味著要從為增長而競爭，轉變到為民生而競爭，滿足人民美好生活需要。改革開放四十年，中國地方政府在為增長而競爭導向的制度安排下，調動一切資源競爭性地推動經濟增長，解決了超過7億人的脫貧問題，比整個歐盟2017年的人口規模還多2億多，為打好扶貧攻堅戰和全面建成小康社會打下了堅實基礎。然而，中國經濟發展不平衡不充分的問題也依然十分突出。當前，中國存在居民收入分配差距較大、食品藥品安全隱患較多、上學難看病難買房難、高質量產品供給不足等民生問題，這些都迫切需要通過高質量發展來提高有效供給能力，精準匹配市場供給需求，從解決基本生活需求轉向解決改善生活需求的問題，滿足人民對美好生活的需要，起碼要做到生計有所靠、終老有所養、病疾有所醫、住者有所居、求學有所教，這也是有能、有為、有效和有愛的有限政府的應有職責①。3.高質量發展意味著要加快構建現代化經濟體系，使微觀主體有活力，提質增效促發展。建設現代化經濟體系是進入新時代中國發展的戰略目標。當前，中國已躍居全球第二大經濟體，但是整體上依然面臨大而不強、大而不優的問題，創新層次水平不高，在微觀層面關鍵部件、核心技術受制于人，對外依賴度較高；企業稅費負擔相對較重，要素成本高，管理水平不高；經濟時有脫實向虛的嚴重現象，實體經濟與金融、房地產發展結構性失衡，等等。因此，必須建設現代化經濟體系，使人力資本提升、管理優化和技術進步在實體經濟發展中的貢獻率不斷提高，政府財政放水養魚促進實體經濟發展的力度不斷加大，現代金融體系服務實體經濟發展的能力不斷增強，這是中國經濟發展的必由之路。進而，如何才能實現高質量發展呢？高質量發展不應靠政府全面深度干預、靠財政補貼輸血式的產業政策來實現，不僅實現不了，并且弄不好會造成外部的強烈反彈，給國際社會否認中國市場經濟國家地位進而遏制中國造成口實。要解決高質量發展和五大新發展理念的落實問題是有難度的，也就是要解決科學性的問題。既要保證經濟的穩定、不下滑，生活水平的改善、不下降，同時又要通過改革創新來達到這個目標，所以我們必須處理好短期風險防范化解的財政貨幣和宏觀審慎政策協調與中長期結構性改革之間的辯證關系。處理好短期的發展和中長期改革治理的關系，其關鍵的關鍵是要做到改革、發展、穩定、創新和治理五位一體的動態聯動。想把一件事情辦成，無論是一個國家、地區或者單位的發展，都應該從五個方面進行綜合治理和動態聯動。綜合治理和動態聯動的理念非常重要，過去一個時期出臺的許多政策在解決某個或某些問題的同時，又帶來了其他方面的副作用。例如，一味強調經濟發展，而沒有充分考慮到貧富差距、生態環境方面，結果讓不少人以為這是市場化改革造成的，從而反對改革、反對市場化，無法形成堅持市場化改革的共識。實際上，這不是市場化改革的錯，而是在改革中，沒有很好地進行科學論證，沒有實現科學性、嚴謹性、時代性、現代性、前瞻性與可行性這“六性”的有機結合。更重要的是，在五位一體的動態聯動中，改革尤其是市場化的改革方向不僅不能動搖，而且應該繼續往前，走向深入，一個現代化的市場經濟體系應該是所有制中立、競爭中性的，只有以市場化的改革促發展、促穩定、促創新，才能真正實現治理現代化。與此同時，從歷史經驗看，中國的改革往往是要靠倒逼才得以推進的，從而需要以更大的開放決心和更高水平的經濟全球化開放倒逼國內制度體系改革，尤其在市場準入、營商環境、知識產權保護等方面有所突破，以推動中國經濟實現高質量發展。

三、以政策協調和結構性改革推動邁向高質量發展階段

過去四十年中國經濟之所以能夠取得大發展，在很大程度上得益于民營經濟的蓬勃發展。未來四十年，中國經濟無論是實現向效率驅動、創新驅動發展的驅動轉型，還是構建統一開放、競爭有序的現代化經濟體系，也都離不開民營經濟的大發展和企業家精神的勃興。當前中國民營經濟發展面臨一些體制障礙、政策瓶頸，使得民企不敢投資、不愿投資、不能投資，投資增速以及消費增速持續放緩，導致中國經濟的內在驅動力有所弱化。解決這一發展困局，中國需要找到貨幣政策、財政政策和宏觀審慎政策的最佳結合點。同時，要注意短期刺激財政貨幣政策的中長期負面效應，同步推進深層次的中長期供給側結構性改革，營造為促進民營經濟大發展而良性競爭的有益局面。只有這樣，中國的市場化改革和經濟全球化開放才能真正地走向深入①。第一，加強促進財政政策與貨幣政策有效配合的政策協調，解決民營企業稅費負擔重和融資貴的問題，并以宏觀審慎政策維護金融穩定。要走出經濟下行區間，需要讓積極的財政政策真正積極起來，但不能依靠大水漫灌式的強經濟刺激，一來財政吃緊、難以為繼，二來行政干預、效率低下，會引致大量過剩產能和高企債務。這個歷史教訓一定要充分汲取。積極的財政政策應該更多地依靠實質性減稅，激發各類投資主體和消費主體的積極性，壯大民營企業群體和中產階層人群，做大做強內需市場。即使是財政支出也應該從過去長期依靠的鐵公基投資，更多地轉向教育、衛生、就業培訓等方面的人力資本投資以及對于創新的激勵引導上來，以增強經濟可持續增長的后勁。與此同時，貨幣政策要松緊適度，并與宏觀審慎政策相配合，發揮對金融穩定發展及對實體經濟的支撐作用。同時貨幣政策框架應適時從貨幣供給向利率調控轉變。與積極財政政策相匹配，貨幣政策應以切實降低實體經濟特別是中小微民營企業的融資成本為導向，刺激趨于疲軟的投資需求。美國在這一輪經濟復蘇中就在較長時期內實行了零利率或低利率，而在經濟增長下行區間中國資本回報率已降到3%左右，不復十年前高達10%的水平，因此高利率已經明顯不利于中國企業更好應對外部競爭和實現良性發展，適時適度下調利率應成為可采用的政策選項②。當然，對于金融風險的防范與化解，維持金融穩定發展，也是宏觀審慎政策需要著力解決的。第二，深化促進金融部門和實體經濟良性循環的金融體制改革，破解民企融資困境和規避地方債務陷阱。民企融資難、融資貴與地方政府債務高企具有內在關聯性，對于兩者之間的動態聯動機制需要有全面、準確的認識。金融運行效率的下降，會導致民營企業融資貴、融資難，信貸資源錯配加劇，民企投資意愿和能力降低，帶來的后果就是實體經濟下行；而在當前以經濟增長為核心的地方政府官員政績考核體制下，為了維持經濟增長和就業水平，地方政府通過種種舉債方式來籌資增加對微觀經濟體的補貼，政府補貼因信息和激勵的問題反過來又會加劇資源錯配和經濟的下行。筆者通過數值模擬顯示，金融運行效率每下降1%，會導致地方債務提高2.01%，造成經濟體的整體福利損失為0.52個百分點。同時，基于反事實分析也可發現，“債務驅動”發展模式不僅短期內無法有效應對金融運行低效率導致的經濟下行，而且從長期看，這一發展模式無法從根本上破除金融運行效率下降和經濟福利損失的惡性循環①。解決問題的根本之道在于，以市場化為導向深化金融體制改革，減少金融運行和信貸配置中的政府干預，提升金融市場的效率和創新，讓市場在促進金融部門和實體經濟良性循環方面起更大的作用。第三，深化促進中央政府與地方政府激勵相容的財政體制改革，形成為促進民營經濟發展而競爭的政績考核晉升體系。分稅制改革后，中央財政收入占比隨著財權上移而顯著提升，這與各國強調中央稅權、約束地方稅權的稅權治理共性相一致，也與中國實現基本公共服務均等化的要求相適應。但是，壓縮的地方財權與擴張的支出責任之間越來越難以匹配，在此情形下地方政府不得不借助于土地財政和各類收費項目來填補缺口。所以，新時期財稅體制改革必須觸及更深層次的事權和財權的結構性再分配，賦予地方一定的相對獨立稅權，并以法律制度予以確認②。一個激勵相容的國家公共治理體系，要同時發揮好中央和地方的積極性，協力實現社會整體福利的改進，而民營經濟的發展則是福利改進的重要依靠。2018年11月1日中央主持召開民營經濟座談會后，各省市陸續出臺了大量關于促進民營經濟健康發展的政策文件。不過，從歷史經驗看，關鍵還是政策要落地，否則又只是從文件到文件、從會議到會議，不能真正有效地解決民營經濟所面臨的困難和問題。如何做到這一點呢？應該加大民企發展在地方政府官員考核晉升體系中的優先級和重視度，形成為民企發展而競爭的良性局面。整體而言，中國經濟要在未來四十年實現更高質量的良性平衡充分發展，必須戒驕戒躁、求真務實，尤其是在面對和處理中美經濟貿易摩擦的問題上更要冷靜思考、有效溝通，摒棄冷戰式的思維方式和話語體系，避免意識形態化和滑向全面對抗。我們對外部對自身都要有客觀清醒的認知，不能盲目樂觀、夜郎自大，對外韜光養晦的方針不能放棄，應尋求與能力相一致匹配的對外戰略目標，不能模糊化和無限化，引起國外的擔憂、疑慮甚至恐懼；對內應抓住社會經濟發展的主要矛盾和矛盾的主要方面，找準推進深化改革的突破口和切入點，從經濟、政治、社會、文化、生態等層面實施更大力度的供給側結構性的改革，通過根本性的制度變革來正確處理好政府與市場、政府與社會之間的關系，真正讓市場在資源配置中起決定性作用，更好而不是更多地發揮政府的作用，并發揮社會自組織在諸多公共事務中的橋梁紐帶作用，這樣才能真正推動中國實現國家治理體系和治理能力的現代化③。

作者：田國強 單位：上海財經大學經濟學院