土地征收規劃全文(5篇)

2021年7月2日，國務院總理李克強簽署第743號國務院令，公布新修訂的《土地管理法實施條例》，自2021年9月1日起施行。這是《土地管理法實施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是保證2019年新修正的《土地管理法》順利實施的重要法律武器。新《土地管理法實施條例》諸多亮點值得關注：

亮點一：嚴格控制耕地轉為非耕地

1998年的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農用地轉為建設用地作為土地用途管制的核心和重點，對農用地之間的轉化缺乏制度性的約束，導致實踐中耕地轉為林地、草地、園地等現象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。為此，新的《土地管理法實施條例》專門增加規定：國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。耕地應當優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產。按照國家有關規定需要將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的，應當優先使用難以長期穩定利用的耕地。從而進一步拓展了土地用途管制的重點和內容。

亮點二：明確耕地保護的責任

主體是省級人民政府加強耕地保護，必須首先明確耕地保護的責任主體。新的《土地管理法實施條例》在總結多年來黨中央、國務院關于強化耕地保護責任主體制度實施經驗的基礎上，首次從行政法規層面明確了耕地保護的責任主體，規定：省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區域耕地保護的第一責任人。省、自治區、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農田保護任務分解下達，落實到地塊。國務院對省、自治區、直轄市人民政府耕地保護責任目標落實情況進行考核。

亮點三：建立耕地保護補償制度

為貫徹落實黨中央、國務院關于加強對耕地保護責任主體的補償激勵，積極推進中央和地方各級涉農資金整合，按照“誰保護、誰受益”的原則，加大耕地保護補償力度的要求，新的《土地管理法實施條例》在總結全國部分地方實施耕地保護補償制度成功經驗的基礎上，對建立耕地保護補償制度做出明確規定：國家建立耕地保護補償制度。耕地保護補償制度具體辦法和實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有關部門規定。

一、案情

近日，甲市環宇汽車銷售公司因征拆補償問題與該市路東村協商不下，將市自然資源局起訴到了法院。2010年，環宇公司與路東村簽訂承包經營合同，約定路東村將位于路邊的廢舊農貿市場承包給環宇公司使用，土地面積約20畝，期限從2010年1月7日起至2030年1月7日止。雙方還約定，合同期內，路東村配合環宇公司辦理市場的改建手續，若遇國家征用土地，土地補償費安置補償費歸路東村所有，場地附著物經營損失等賠償10年內雙方各占50%，10年后路東村按實際使用土地年限每年占5%，其余為環宇公司所有。2011年環宇公司將廢舊農貿市場改建為汽車4S服務中心。2020年甲市啟動快速路項目，將該服務中心用地納入征收范圍。區征地拆遷辦與路東村簽訂了征收集體土地安置補償協議、房屋補償協議，將土地及地上建筑物的補償款支付給路東村。2020年3月，路東村與環宇公司簽訂了拆遷補償分成協議，約定雙方各占附著物補償款50%,機械拆遷、搬遷、停產停業等補助費歸環宇公司。2020年4月，在路東村與區征地拆遷辦履行土地及房屋交接手續后，地上附著物被拆除，路東村按約定比例向環宇公司支付了140萬元。但環宇公司認為，路東村隱瞞了征拆房屋面積核算結果，導致該公司應獲得賠償款損失。協商未果后，環宇公司以該公司是房屋所有權人為由要求該市自然資源局撤銷征收決定及征拆補償協議，重新組織征拆補償。因市自然資源局不同意撤銷，環宇公司以征收決定及征拆補償協議違法為由，提起了行政訴訟。

二、分歧

通常來說，不動產物權的歸屬并不難確定，無論是之前的《物權法》還是后續《民法典》都明確了登記生效的原則，但征拆過程中如何判定未進行登記的建筑的歸屬，相關權益各方仍有分歧。環宇公司認為，汽車4S服務中心的地上房屋是其出資建設，與路東村簽訂協議也約定了其享有房屋的權益，在沒有得到房屋所有權人授權的情況下，區征地拆遷辦與非適格主體簽訂補償協議，且按征收集體土地的補償標準過低，損害其利益應予以撤銷。路東村認為，該村已按與環宇公司的協議按時支付了補償款。征收面積、補償標準等都是政府部門核定，該村無異議。市自然資源局認為，按照保護合法權益的原則，在快速路項目的征拆過程中，依據不動產登記以及用地規劃等各項審批材料核定征收補償對象。環宇公司未能提供任何材料證明其享有被征拆房屋權屬，不屬于征收補償對象。區征地拆遷辦認為，組織快速路項目征收時，該辦履行了調查、公示等法定程序，確定了服務中心的征收補償對象是路東村。不動產權證書、建設工程規劃許可等相關證件及交付土地的主體都不是環宇公司，環宇公司主張不能成立。

三、評析

（一）未登記的建筑按土地登記、規劃許可等判斷歸屬

《民法典》第352條規定，建設用地使用權人建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人，但是有相反證據證明的除外。《最高人民法院關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》第25條規定，未登記的建筑物、構筑物及其附屬設施，按照土地使用權登記簿、建設工程規劃許可，施工許可等相關證據判斷案外人是否系權利人。可見，未辦理登記的建筑物、構筑物及其附屬設施，土地使用權的登記情況是判斷這些地上物權屬的重要依據，而建設工程規劃許可、建筑工程施工許可等行政審批資料，是證明建筑物、構筑物及其附屬設施的建造者的重要參考，建設工程行政許可資料與土地使用權登記簿的相互印證，足以對地上建筑物歸屬的判斷形成結論。本案中，雖然環宇公司堅稱4S服務中心的地上房屋是其出資建設，其擁有房屋所有權，但是用地的不動產權證、建設工程規劃許可、施工許可等都在路東村名下，即便是雙方在協議中約定了房屋的使用人及收益的分配，也不能推翻路東村作為建設用地使用權人在取得建設用地使用權后，憑建設用地使用權證書及建設主管部門發放的建設許可證、開工許可證等建設手續，對土地合法建造，進而取得地上房屋所有權的邏輯。

2011年1月21日國務院頒布實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》），該條例在征收前提條件、組織實施程序、補償安置方式和糾紛救濟途徑等方面相對于原來的《城市房屋拆遷管理條例》,作了比較大的修改。《征收條例》的頒布實施是近年來我國在房屋征收領域不斷研究取得的成果，它將國有土地上房屋征收的相關制度確定下來。與之相較，集體土地上房屋征收與補償的研究雖然一直在進行中，但是至今還沒有能夠出臺一部獨立的規范去予以確認，相關的立法一直處于空白的狀態。2012年總理在國務院政府工作報告中指出“制定出臺農村集體土地征收補償條例”是2012年的主要任務之一；2013年，修改《土地管理法》被全國人大常委會納入未來5年的立法規劃；黨的十八大報告中也提出要“改革征地制度”。但是從近期媒體反饋的信息來看，《農民集體所有土地征收補償安置條例》和新修改的《土地管理法》短期內還不會出臺。本文將對我國的一些城市的集體土地上房屋征收的政策進行一些初步的分析與探討，為我國集體土地上房屋征收的立法研究貢獻綿薄之力。本文所研究的集體土地上房屋征收立法的城市包括以下幾類：第一類是各直轄市和省會城市；第二類是根據2014年11月20日國務院印發的《關于調整城市規模劃分標準的通知》中的劃分標準所確定的超大城市和特大城市；第三類是副省級城市。這三類型城市存在部分重疊，經過統計一共39個城市，其中香港和深圳因為土地性質的原因不在研究范圍內，天津、南昌、海口、東莞、拉薩、烏魯木齊沒有查詢到征收集體土地上房屋的有關政策，所以本文所研究的城市共31個。

一、我國集體土地上房屋征收政策現狀分析

（一）政策的名稱

《物權法》和《征收條例》頒布以來很多學者對于“征收”、“拆遷”和“征用”的區別做了不少研究，目前一般認為為了公共利益的需要而實施的用“征收”；非公共利益需要而實施的用“拆遷”；而“征用”只是使用權的改變，是在特殊或緊急情況下，國家對集體土地的一種強制性的臨時使用，并不改變土地所有權的性質。本文所研究的31個城市中，有14個城市政策文件名稱中用的是“征收”，9個城用的是“拆遷”，2個城市用的是“征用”，4個城市以城中村或棚戶區改造的形式，還有2個城市將集體房屋征收納入征地補償政策。2011年以后出臺政策文件的11個城市中除了沈陽市外，其他城市在名稱中都是用的“征收”，但是在這些文件中明確提到要以公共利益為征收前提的，少之又少，只有杭州市和大連市對此作出規定。

（二）政策的適用范圍

31個城市集體土地上房屋征收政策適用范圍主要有三種類型：第一類是由市人大、市政府頒布的地方性法規、規章和規范性文件，在全市范圍內適用，有22個城市是這種類型，如北京市、上海市、南京市、廣州市；第二類是由市轄區政府頒布的規范性文件，在全區范圍內適用，有6個城市是這種類型，如重慶市、哈爾濱市、大連市、蘭州市；第三類是由市政府頒布的規范性文件，適用于某一工程項目，石家莊市、沈陽市和西寧市是這種類型。

（三）政策的效力層級

國務院總理李克強日前簽署國務院令，公布修訂后的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》），自2021年9月1日起施行。新修訂的《土地管理法》去年1月1日正式開始施行，《條例》在《土地管理法》制度框架下，聚焦土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等重點問題，強化對耕地的保護，針對耕地“非農化”“非糧化”以及“合村并居”中違背農民意愿等突出問題，進一步明確了制度邊界，強化法律責任，確保黨中央、國務院關于土地制度改革的決策部署落實到位。

作為基礎制度，土地制度事關整個經濟社會的繁榮發展，直接影響一個國家的長治久安。自1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》正式頒布實施后，至2020年1月1日，已歷經4次重大修改。最新版《土地管理法》在農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革上作出了重大突破。其中，農村土地征收改革明確了“公共利益”、完善征地補償方式和改善征地程序；宅基地管理制度改革對“戶有所居”理念進行了補充、完善了自愿有償退出宅基地的管理制度，最大限度地保護農民的根本利益。

《條例》的實施，進一步強化了《土地管理法》的可操作性，特別是在嚴守耕地保護紅線方面，強化了對耕地特別是永久基本農田的管理保護，在嚴格控制農用地特別是耕地轉為建設用地的同時，進一步明確控制耕地轉為林地、草地等其他農用地，嚴格執行耕地“占補平衡”制度，遏制了當前一些地方以“城鄉綠化”“河流、濕地、湖泊治理”為名擴大用地范圍等違規占用耕地現象，必將有利于遏制耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”。

新《土地管理法》在改革土地征收制度方面作出多項重大突破，《條例》進一步細化了土地征收程序，設立征收土地預公告制度，規范征收補償，規定有關費用未足額到位的不得批準征收土地，保障被征地農民知情權、參與權、監督權。明確保障農民合理宅基地需求，規范宅基地管理，強調保障農民依法取得的宅基地權益，使農民通過法律保障土地權益更具有可操作性。

集體經營性建設用地入市是新《土地管理法》一大亮點，突破了原有農用地入市的程序。《條例》對此進一步做了規范，明確國土空間規劃統籌并合理安排集體經營性建設用地布局和用途，自然資源主管部門依據國土空間規劃提出規劃條件，突出了公正、公平、公開的主旨。對土地所有權人依法編制集體經營性建設用地出讓、出租等方案，載明宗地的土地界址、面積、用途、規劃條件、產業準入和生態環境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內容，以及招標、拍賣、掛牌或者協議等“入市”方式，均進行了清晰的制度設計，作出了詳細規范和要求，對規范和推動農村集體經營性建設用地的入市將發揮積極作用。

《條例》還細化了土地督察制度，強化監督檢查措施，建立動態巡查等機制，并加大對破壞耕地、非法占地、拒不履行土地復墾義務等違法行為處罰力度。特別是《條例》增加了對耕地“非糧化”的處罰規定，強化耕地特殊保護和用途管制，強化以耕地穩政策、穩面積、穩產量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全的基本國策，牢牢把握國家糧食安全的主動權。

作者:李成剛 單位:中國經濟時報

摘要：新《土地管理法》（以下簡稱《新法》）在土地征收制度方面進行了重大調整，在土地征收范圍、土地征收程序、征地補償標準等方面做了積極探索。如何更好地貫徹落實《新法》的要求，成為地方政府面臨的一項重要課題。在梳理土地征收主要變化的基礎上，結合南京市的現實挑戰，提出加強政策保障、注重標準建設、加強基層服務的主要建議，并提出了統籌土地征收的管理監督、建立征收全流程信息系統、健全區片價動態調整機制的思考展望。

關鍵詞：土地管理法；土地征收；實踐思考

土地征收制度改革是對國家基礎性制度的改變，涉及黨的十九大重點關注的農村土地制度改革、農民財產權益保障、國家糧食安全等重大問題。土地征收制度也是維護鄉村穩定，保障農民合法權益，加快鄉村振興戰略舉措落地的重要環節，其重要性不言而喻。按照以人民為中心的發展理念，為切實提高被征地農民保障水平，有效維護被征地農民合法權益，助力實現鄉村振興，在《新法》及其實施條例即將全面施行的背景下，各地亟需對現行土地征收工作進行深入研究和分析，進行適法性調整和發展創新，以期更加適應當地社會經濟發展的需要。

1 土地征收的主要變化

1.1首次界定了公共利益

綜合《新法》《土地征收成片開發標準（試行）》中的相關規定，我國吸取了試點地區征地制度改革的經驗，以縮小征地范圍為目的，已初步搭建起“概括+列舉”征地范圍界定框架。明確在公共利益需要的前提下，政府組織實施的軍事外交、基礎設施、公共事業、扶貧安居、成片開發及其他6種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中，成片開發建設可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，并且必須要經省級以上人民政府批準。

1.2完善了土地征收程序